Por Sergio Marxuach
Director de política pública del Centro para Una Nueva Economía

En esta entrada de nuestro blog describimos el escenario base para la reforma contributiva propuesta por KPMG, analizamos si esa propuesta cumple con los objetivos básicos para una reestructuración del sistema tributario puertorriqueño esbozados por el Dr. Ramón Cao en su libro, Impuestos en Puerto Rico: treinta años de experiencias y estudios (2004) y presentamos algunas preocupaciones que tenemos con la propuesta de KPMG.

El escenario base de KPMG

El escenario base propuesto por KPMG consiste de los siguientes elementos. Primero, la implementación de un impuesto al valor añadido ("IVA") con una tasa de 16% aplicado a una base amplia. KPMG recomienda que el IVA aplique a todos los bienes y servicios excepto aquellos para la exportación, los servicios financieros, los pagos por el alquiler de una residencia, la electricidad, el agua, el combustible, y los servicios hoteleros. Además, propone que las ventas hechas por los pequeños negocios estén exentas del IVA.

Segundo, propone crear un mecanismo para reembolsarle a las familias de bajos ingresos (término que KPMG deja sin definir en su informe) el IVA pagado por éstas en gastos de comida, servicios médicos, educación, y ropa. Recomienda también reducir o eliminar algunos arbitrios pero mantener la doble tributación (IVA y arbitrios) sobre algunos bienes, por ejemplo, las bebidas alcohólicas y los cigarrillos.

Tercero, reformar radicalmente la tributación de los individuos. KPMG propone aumentar el umbral del ingreso exento de tributación, hasta $35,000 para los solteros y $70,000 para las parejas casadas. Este cambio eximiría del pago de contribuciones sobre ingresos a aproximadamente 835,000 contribuyentes, de un total de 1,019,015 en el 2012.

Recomiendan además la implementación de una escala contributiva nueva de tres tasas para los contribuyentes con ingreso en exceso de esos umbrales: 10% para los solteros con ingresos entre $35,000 y $125,000 y para los casados con ingresos entre $70,000 y $125,000; 20% sobre los ingresos entre $125,000 y $200,000, independientemente de que el contribuyente sea casado o soltero; y 30% sobre el ingreso en exceso de $200,000, aplicable a todos los contribuyentes en ese renglón contributivo.

Los asesores también proponen eliminar o modificar casi todas las preferencias contributivas para los individuos, incluyendo el trato preferencial a las ganancias de capital y al ingreso pasivo, con la excepción de los intereses sobre obligaciones del gobierno de Puerto Rico; la eliminación de la ley 22; incluir 80% de los beneficios de Seguro Social en el ingreso tributable; y convertir la deducción por intereses hipotecarios a un crédito que se reduciría escalonadamente de acuerdo con el ingreso del contribuyente, entre otros.

Cuarto, simplificar drásticamente el régimen contributivo de las empresas. Al igual que en el caso de los individuos KPMG recomienda eliminar o modificar casi todas las preferencias contributivas para las empresas, así como la eliminación de la patente nacional y la contribución mínima alterna. Propone además un impuesto único de 30% sobre las ganancias de las empresas y recomienda la conversión de la mayoría de las corporaciones y otras entidades legales para hacer negocios a entidades conducto ("pass-through entities") para facilitar la fiscalización y reducir la evasión.

Quinto, mantiene el sistema de preferencias contributivas para las empresas foráneas bajo la ley 73 y la ley 20, pero recomienda mayor fiscalización de los incentivos, y en el caso específico de las compañías operando bajo la ley 20 que se les exija más actividad económica real en Puerto Rico para cualificar. Con respecto a la ley 154 recomienda su extensión por cinco años, de ser posible.

El resultado de todos estos cambios sería un aumento neto en los recaudos del fondo general de $2,504 millones. Esa cifra es la diferencia entre (a) $6,665 millones de recaudos nuevos por concepto del IVA (asumiendo una captación de 75%), menos (b) $1,420 millones para aliviar la regresividad del IVA; $700 millones para el pago de las obligaciones de COFINA; $595 millones de la eliminación del IVU; $570 millones de la reducción de los impuestos sobre ingresos de los individuos; $439 millones de la reducción de los impuestos sobre ingresos de las corporaciones regulares; y $437 millones de la reducción en los arbitrios.

Finalmente, de acuerdo con KPMG, una reforma contributiva con estas características produciría una contracción en el Producto Interno Bruto ("PIB") de Puerto Rico de 0.53%.

Esto no debe sorprender a nadie ya que la relación entre el sistema impositivo y el crecimiento económico es tenue y no es robusta para todos los períodos de tiempo, métodos de estimación, o especificaciones. De hecho, la mayor parte de los beneficios económicos asociados con una reforma contributiva se derivan de la simplificación del sistema contributivo, lo que reduce distorsiones en la asignación de recursos y capital; facilita la administración y la fiscalización del sistema; y elimina los incentivos para evitar o evadir la obligación impositiva.

Análisis

El Dr. Cao, basándose en principios internacionalmente aceptados por entidades como la OECD y el Banco Mundial, propone los siguientes objetivos para un sistema contributivo puertorriqueño: (1) financiamiento de la gestión del estado; (2) simplicidad, conveniencia y economía; (3) promoción de la eficiencia en la asignación de recursos en la economía; (4) neutralidad tributaria; y (5) promoción de la equidad social.

Financiamiento de la gestión del estado

Este objetivo parece obvio pero muchas veces se les olvida a las personas a cargo de la política fiscal en Puerto Rico que, según nos recuerda el Dr. Cao, "la justificación básica para gravar impuestos es pagar por los servicios que provee el sector público." En Puerto Rico es indiscutible que el financiamiento de la gestión del estado ha sido deficiente durante los últimos quince o veinte años, esto a pesar de recortes significativos que se han implementado durante los últimos diez años.

La reforma propuesta por KPMG aumenta los recaudos del fondo general por unos $2,504 millones o aproximadamente 3.6% del Producto Nacional Bruto ("PNB"). Ese aumento sería más que suficiente para eliminar el déficit primario de Puerto Rico (el exceso del gasto gubernamental, excluyendo el servicio de la deuda, por encima de sus ingresos), que fue estimado en 2% del PNB por economistas del Banco de la Reserva Federal de Nueva York en su informe de junio de 2014. Por tanto, en nuestra opinión, la propuesta de KPMG cumple con este objetivo.

Simplicidad, conveniencia y economía

Este objetivo lo que busca es minimizar los costos de administración, fiscalización, y cumplimiento con los impuestos. En nuestra opinión la propuesta de KPMG cumple parcialmente con este objetivo. Por un lado, la simplificación radical del código al eliminar docenas de créditos, deducciones, exclusiones, y exenciones facilita significativamente la administración y fiscalización de los impuestos y reduce los costos de cumplimiento.

Por otro lado, la implementación de un mecanismo de factura y crédito ("invoice-credit method") para administrar el IVA pudiera aumentar significativamente los costos a corto plazo de la administración, fiscalización, y cumplimiento con el IVA. Además, el informe de KPMG reseña en varias ocasiones que la implementación del IVA requiere cambios drásticos en las operaciones del Departamento de Hacienda. En estos momentos no tenemos suficiente información para determinar si Hacienda cuenta con los recursos para llevar a cabo la transformación interna necesaria para implementar efectivamente el IVA.

Eficiencia

De acuerdo con el Dr. Cao, el objetivo de eficiencia "implica minimizar la carga excesiva de los impuestos" y define "carga excesiva" como "el costo en recursos sociales productivos en que incurre una empresa o individuo para evitar o reducir su obligación tributaria" ya que ese uso de recursos es socialmente improductivo.
En términos generales, "mientras mas amplia la base de un impuesto, menores son las posibilidades de modificar la conducta para evitar el pago del impuesto." La propuesta de KPMG introduce un impuesto nuevo, el IVA, con una base sumamente amplia, y a la misma vez aumenta significativamente la base del impuesto sobre los ingresos, tanto de los individuos como de las empresas, al eliminar una gama de preferencias contributivas, lo que reduce drásticamente los incentivos para gastar recursos en evitar o reducir legalmente su obligación contributiva. Todo esto nos lleva a concluir que la propuesta de KPMG cumple sustancialmente con este objetivo.

Neutralidad tributaria

El concepto de neutralidad tributaria, en términos generales, "propone que, si los mercados son eficientes y los precios relativos resultantes adecuados", entonces los impuestos no deben distorsionar esos precios para así promover la asignación eficiente de recursos. El problema es que los mercados usualmente no funcionan de manera eficiente debido a la existencia de imperfecciones y otras distorsiones. En ese caso, nos dice el Dr. Cao, "entonces los impuestos deben introducir sesgos compensatorios, para tratar de corregir las distorsiones que tienen lugar en los mercados".

En Puerto Rico, sabemos que el sistema contributivo consistentemente favorece el gasto en consumo y penaliza el ahorro, la inversión, y el trabajo al imponerle tasas contributivas relativamente más altas al ingreso. Dicho de otra manera, el sistema contributivo de Puerto Rico tiene un sesgo marcado a favor del consumo.

Un sistema tributario basado mayormente en impuestos sobre los ingresos penaliza a las personas que ahorran ya que estas personas pagan impuestos sobre su ingreso tributable y no reciben una deducción por aumentar su ahorro. Además, las personas que ahorran también tendrán que pagar impuestos sobre el ingreso que generen esos ahorros en el futuro.

Por otro lado, bajo un impuesto al consumo de base amplia, como el IVA propuesto por KPMG, las personas que deciden ahorrar no son penalizadas ya que el valor presente del impuesto al consumo—el valor del IVA que una persona pagará hoy y en el futuro descontado al presente—es el mismo independientemente de si la persona decide consumir hoy o en el futuro.

La propuesta de KPMG, al aumentar el impuesto al consumo y reducir los impuestos sobre los ingresos, busca alterar los costos relativos de consumir versus ahorrar al introducir un sesgo compensatorio a favor del ahorro. De acuerdo con varios estudios, a largo plazo, un aumento en el ahorro se debe traducir en mayor inversión, un aumento en el empleo, y un incremento en la actividad económica.

Por años se ha hablado en Puerto Rico sobre la necesidad de hacer cambios estructurales a nuestra economía, especialmente reducir el consumo privado y aumentar la inversión, con miras a crear una base de producción nacional y la articulación de una red de eslabonamientos entre los diversos sectores productivos, condiciones indispensables para el desarrollo económico sostenido a largo plazo. El IVA es un mecanismo para iniciar ese cambio estructural.

Promoción de la equidad social

La equidad fiscal se puede analizar en dos dimensiones. El impacto del sistema contributivo sobre (1) la equidad entre los distintos sectores de la sociedad y (2) la equidad entre las generaciones.

El análisis de la equidad fiscal entre los distintos sectores sociales se divide a su vez en dos partes: la equidad horizontal y la equidad vertical. De acuerdo con el Dr. Cao, el principio de equidad horizontal, "o de igual trato a los iguales, plantea que la obligación tributaria debe ser la misma para todas las personas con la misma capacidad de pago".

Por otro lado, "el principio de la equidad vertical, o de trato diferente a los desiguales, propone que la obligación tributaria para las personas con menor capacidad de pago debe ser menor que la correspondiente a las personas con mayor capacidad para pagar impuestos".

La propuesta de KPMG aumenta sustancialmente la equidad horizontal al eliminar todo tipo de preferencias contributivas que se han legislado de manera más o menos aleatoria y cuyo efecto es aumentar la inequidad entre personas con la misma capacidad de pago. El informe de KPMG identificó 83 preferencias contributivas para individuos, con un costo estimado para Hacienda de $1,138 millones. De esas 83, unas 53 fueron utilizadas por menos de 1,000 contribuyentes. La eliminación de todas o casi todas esas preferencias debe redundar en un aumento de la equidad horizontal.

El análisis de la propuesta de KPMG sobre la equidad vertical es un poco más complicado. El IVA es un impuesto regresivo con respecto al ingreso personal, esto se debe a que la propensión marginal a consumir decrece en medida en que aumenta el nivel de ingreso, lo cual, a su vez, depende en gran medida en la etapa del ciclo de vida en que se encuentra el contribuyente. Por tanto, "los pobres, cuyos gastos de consumo tienden a coincidir con sus ingresos, los jóvenes, y los ancianos, que suelen incurrir en gastos de consumo mayores a su ingreso presente, resultan con una obligación impositiva relativamente mayor a la de las personas de altos ingresos y a la de las personas en las etapas medias del ciclo de vida".

A primeras luces, por tanto, la propuesta de KPMG aparenta violar el principio de equidad vertical. Sin embargo, la propuesta incluye una recomendación para que se implemente un mecanismo que mitigue la regresividad del IVA. Pero, hasta ahora, no se han ofrecido detalles sobre la magnitud de ese alivio, ni de cómo funcionaría ese mecanismo, ni a que poblaciones aplicaría. Por tanto, no podemos llegar a una conclusión con respecto a este criterio.

Con respecto a la equidad intergeneracional el informe de KPMG no ofrece ninguna propuesta para incentivar que el gobierno y las empresas de la generación presente tomen en consideración los efectos de sus decisiones sobre las futuras, por ejemplo, con respecto al endeudamiento público o el uso de recursos no renovables.

Preocupaciones

Un lectura ponderada del informe de KPMG nos llama la atención a algunas áreas que nos resultan preocupantes.

Primero, no sabemos si el Departamento de Hacienda cuenta con los sistemas de administración, la capacidad gerencial, y los recursos para implementar una reforma contributiva de esta magnitud. Si Hacienda no logra reformar sus procesos internos a tiempo y se crea la impresión de que todo continua como "business as usual" la implementación de la reforma será un fracaso.

Segundo, el mecanismo para mitigar la regresividad del IVA es un elemento esencial para que la reforma no viole el principio de equidad vertical. En la medida en que el pueblo perciba que la reforma no es justa, entonces podemos esperar que continúe la evasión masiva y que Hacienda pierda apoyo para la reforma.

Tercero, un punto importante que no se ha discutido mucho es en que va a gastar el gobierno los ingresos adicionales producto del IVA. Si la intención es utilizarlo para hacer otra ofrenda en el altar de los bonistas, o lo que es peor, para tomar más dinero prestado a través de COFINA para financiar barriles de tocino, la reacción del pueblo pudiera ser visceral. El pueblo de Puerto Rico ha sufrido un largo periodo de austeridad y puede ser que esté llegando al límite de su paciencia.

Cuarto, los analistas de KPMG parten de la premisa de que sin los incentivos contributivos que ofrecen las leyes 73 y 20, se le haría imposible a Puerto Rico atraer inversión extranjera. Esta proposición es, como mínimo, debatible y de hecho el mismo informe la contradice al dejar claro que, aunque el sistema contributivo puede aumentar o limitar la competitividad de un país, "cambios al sistema contributivo, por si solos, no alteran otros elementos fundamentales que afectan la competitividad, tales como la composición de la fuerza laboral, la infraestructura, los costos de energía, la estabilidad del sistema legal, el acceso a los mercados, la inversión, el nivel de ahorro, el desarrollo tecnológico, y la regulación gubernamental".

Finalmente, la imposición del IVA sobre los alimentos, las medicinas, los servicios médicos y los servicios educativos es inmoral e injusta. Estamos conscientes de que este argumento se basa en nuestras preferencias personales y no en un análisis económico. Entendemos también que otras personas difieren de nosotros, ya sea porque le dan preferencia absoluta a los reclamos de los bonistas, o porque el IVA pagado por estos conceptos lo pagará un tercero o se les devolverá a los más pobres, o simplemente porque no les importa.

En nuestra opinión, sin embargo, cobrar impuestos sobre bienes y servicios necesarios para mantener una vida digna y decente es malo en sí mismo. La dignidad del ser humano se encuentra por encima de la lógica del mercado y limitar la capacidad de miles de puertorriqueños para vivir una vida buena cobrándole un 16% adicional por su alimentación, salud, y educación lacera principios fundamentales de justicia, magnanimidad y nobleza de espíritu.

Esta columna fue reproducida bajo una licencia de Creative Commons CC BY-NC-ND 3.0.