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Por Sergio M. Marxuach
Director de Política Pública de Espacios Abiertos

El tema de la reforma contributiva vuelve a estar en la agenda pública. Esta sería la cuarta o quinta "reforma contributiva" (el número exacto depende de cómo se defina "reforma contributiva") en Puerto Rico desde 2006. No se puede negar que se necesita una verdadera reforma contributiva. Puerto Rico tiene un sistema fiscal que nadie habría diseñado conscientemente desde cero, es excesivamente oneroso de administrar y fiscalizar; es injusto, tanto en su dimensión horizontal como vertical; a menudo fomenta la asignación ineficiente de recursos; y desalienta ciertos tipos de actividad económica.

Este sistema contributivo, diseñado originalmente en la década de 1950, cuando Puerto Rico era una pequeña economía agrícola con un gran excedente de mano de obra, poco o ningún capital local y un mercado local poco desarrollado, se diseñó inicialmente para promover el desarrollo económico. En aquella época, se concentraban los esfuerzos en atraer capital extranjero, combinarlo con el exceso de mano de obra local y exportar los productos al resto del mundo. Según la mayoría de los historiadores, este modelo fue relativamente exitoso en poner en marcha la economía puertorriqueña.

Sin embargo, el mundo actual es muy diferente. Con el paso del tiempo, nuestro sistema fiscal ha evolucionado, a través de la acumulación lenta de legislación, hasta convertirse en una red compleja de tasas contributivas preferenciales superpuestas sobre múltiples créditos, deducciones, exclusiones y exenciones que en muchos casos no están justificados. Además, impone elevadas tasas marginales sobre los ingresos, haciendo recaer la mayor carga sobre la clase media.

Así, nuestro sistema contributivo, que en teoría debería promover, o al menos no entorpecer, el crecimiento económico al canalizar los recursos financieros hacia los sectores productivos de la economía, en realidad ha socavado nuestra competitividad; penaliza el trabajo, especialmente en los niveles más bajos de la escala salarial; fomenta el sector informal; y dificulta la actividad empresarial. No debe sorprendernos que el ritmo de crecimiento de Puerto Rico se haya reducido en los últimos 25 años, que cerca de la mitad de su población viva en la pobreza y que más del 50% de nuestros habitantes no participe en la fuerza laboral.

El consenso en Puerto Rico es que una reforma contributiva abarcadora es necesaria desde hace tiempo. Sin embargo, es importante entender que la política contributiva implica difíciles compensaciones ("trade offs") entre varios objetivos, como la generación de ingresos, la eficiencia, la simplicidad y la equidad. Como resultado, no hay una sola respuesta de política pública "correcta", cada sociedad tiene que tomar una determinación sobre el balance adecuado entre estos diferentes objetivos de política pública.

La reforma contributiva debe ser abarcadora

Esto significa que todos los elementos del sistema contributivo -impuestos sobre el ingreso personal y corporativo, impuestos sobre las ventas, impuestos sobre el consumo e impuestos sobre la propiedad- deben estar sobre la mesa. El objetivo es considerar el sistema en su conjunto y evitar los efectos no deseados y las distorsiones que producen las reformas parciales, a medias o provisionales.

El sistema contributivo debe proveer un financiamiento adecuado para el funcionamiento del gobierno

Este objetivo parece obvio, pero muchas veces los responsables de la política fiscal en Puerto Rico olvidan que, como nos recuerda el doctor Ramón Cao, «la justificación básica de los impuestos es pagar los servicios que presta el sector público». En Puerto Rico, es indiscutible que el financiamiento de las operaciones del Estado ha sido deficiente durante los últimos veinte o veinticinco años.

Ampliar la base impositiva

En términos sencillos, esto significa eliminar algunos de esos créditos, deducciones, exclusiones, exenciones y aplazamientos que han proliferado a lo largo de los años. La promulgación de todas esas ventajas contributivas ha dado lugar a (1) un aumento de la complejidad del código contributivo; (2) elevadas tasas contributivas marginales para compensar la erosión de la base impositiva y (3) todo tipo de distorsiones en el proceso de asignación de capital. La sustitución de la plétora de exenciones fiscales existentes por un crédito universal reembolsable (para individuos) del 15% contribuiría en gran medida a eliminar estas distorsiones.

Reducir las tasas contributivas marginales

Esto puede sonar contradictorio al principio, pero investigaciones recientes, especialmente en el campo de la conducta económica ("behavioral economics"), demuestran que las tasas contributivas marginales altas conducen a que la gente cambie sus actividades económicas y gaste considerables recursos tanto para evitar los impuestos legalmente como para evadirlos ilegalmente. La reducción de las tasas contributivas marginales reduce el incentivo para comportarse de esta manera y, si se complementa con una ampliación de la base impositiva, podría realmente llevar a una mayor recaudación de impuestos.

Simplificar el sistema

El actual código contributivo de Puerto Rico es increíblemente complicado, sumamente injusto y terriblemente ineficiente. Estos defectos dificultan la administración, el cumplimiento y los esfuerzos de fiscalización, y, en conjunto, disminuyen la cantidad total de ingresos contributivos recaudados. Un código contributivo más sencillo, si se redacta correctamente, generaría menos costos de cumplimiento y fiscalización y aumentaría la recaudación de impuestos.

Hacer el sistema más justo y equitativo

La equidad contributiva puede analizarse en dos dimensiones. El impacto del sistema contributivo en (1) la equidad entre los diferentes sectores de la sociedad y (2) la equidad entre generaciones. El análisis de la equidad contributiva entre los diferentes sectores sociales, a su vez, se divide en dos partes: la equidad horizontal y la equidad vertical. El sistema contributivo de Puerto Rico falla en todas las dimensiones de la equidad.

Considerar los impuestos verdes

Se trata de impuestos sobre las actividades que son perjudiciales para el medio ambiente. Ayudan a reducir algunos de los efectos más nocivos de la actividad económica y proporcionan un incentivo para invertir en tecnología que respete al medio ambiente al obligar a los agentes del sector privado a internalizar los costos sociales de su contaminación. Además, brindan una nueva fuente de ingresos para el gobierno. En palabras del ex vicepresidente Al Gore «deberíamos cobrar impuestos por lo quemamos, no lo que ganamos».

En resumen, una reforma contributiva abarcadora implica múltiples y complicadas compensaciones entre los objetivos de generación de ingresos, eficiencia, simplicidad y equidad. El arte, y la dificultad, de una reforma contributiva residen en lograr un equilibrio razonable entre estas diversas consideraciones.

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