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Por Jorge M. Farinacci Fernós

Introducción

La Constitución de Puerto Rico contiene un sinnúmero de limitaciones y contradicciones. Mientras su Carta de Derechos sigue siendo de avanzada y ordena su más extensiva interpretación (lo que, en parte, ha hecho innecesario su constante modificación formal), el diseño del sistema de gobierno padece de serios déficits democráticos. Estas fallas estructurales han quedado expuestas durante los eventos vividos en Puerto Rico durante el verano de 2019. Asuntos tales como el referéndum revocatorio, la iniciativa ciudadana, la doble vuelta electoral, la representación legislativa proporcional, la selección democrática de la persona que sustituya a un(a) Gobernador(a) tras una vacante permanente, entre otros mecanismos ausentes en nuestra Constitución, demuestran que esta aún tiene mucho que recorrer en cuanto a su desarrollo democrático. Respecto a la Carta de Derechos, si bien constituye un catálogo mínimo del que deberíamos estar orgullosos como pueblo, tampoco puede afirmarse que está completa.

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Lo anterior ha iniciado una conversación pública sobre la necesidad o conveniencia de enmendar la Constitución o, incluso, redactar una nueva Ley Suprema. A su vez, esto requiere un análisis de cómo se podrían implementar estas propuestas modificativas. Es decir, cuál es el estado de derecho actual en cuanto a posibles cambios al sistema constitucional. Esto incluye el estado de derecho respecto a cómo se cambia el proceso para cambiar la Constitución.

Comenzamos con una apreciación general: de la misma manera que la Constitución padece de serias fallas democráticas en cuanto a la estructura del aparato gubernamental de nuestro país, también padece de fallas democráticas en cuanto al asunto de posibles cambios al texto constitucional. Como ha observado el Tribunal Supremo:

[P]artimos de la premisa de que la Convención Constituyente formuló un procedimiento para que el pueblo pudiese introducir modificaciones a nuestra Ley Suprema para adaptarla a las exigencias y los requerimientos
de la realidad. También partimos de la premisa de que, en el ejercicio de su poder soberano, el pueblo incluyó en el Art. VII de la Constitución . . .unos límites expresos e implícitos sobre el alcance de las enmiendas que se podrían incorporar.

Estas limitaciones son tanto procesales como sustantivas. En este artículo atenderemos ambos tipos.

Según se informó en el Informe de la Comisión de Preámbulo, Ordenanzas y Procedimientos de Enmiendas a la Constitución:  

Nuestra proposición sustituta sobre procedimientos de enmiendas a la constitución persigue dos objetivos básicos: hacer de la constitución un documento estable, de mayor autoridad y dignidad que una ley, a la vez que un instrumento flexible, sensible a cambios fundamentales en la opinión pública y en las necesidades sociales.

Una constitución, desde luego, es más que una ley ordinaria, es la ley que gobierna al gobierno. Sus disposiciones limitan las leyes que hace el gobierno. La estabilidad de la constitución es esencial al adecuado desarrollo, dentro de un régimen de ley, de las instituciones y principios que en ella se organizan y establecen. Las constituciones deben estar fuera del alcance de la pasión súbita y el juicio pasajero y, siendo tan alto el fin que ellas cumplen, el procedimiento para enmendarlas debe ser lo suficientemente difícil como para invitar al análisis sereno y cuidadoso.

Por otro lado, las constituciones deben corresponder fielmente a la realidad social que sirven. Disparidades iniciales profundas entre la realidad y el documento, o la incapacidad de una constitución para crecer con la sociedad a la cual rige llevan inevitablemente al deterioro de la constitución y a su abandono. Toda constitución debe contener el mecanismo necesario para responder a cambios fundamentales en el medio social. Si bien el procedimiento para enmendar la constitución debe ser lo suficientemente rígido para impartirle estabilidad a la constitución y distinguirla de las leyes ordinarias, el procedimiento a su vez debe ser lo suficientemente flexible para que la constitución pueda ceder ante una opinión pública informada y consciente y continuar así reflejando los postulados esenciales de vida de la comunidad.

La Convención Constituyente demostró una resistencia a incorporar medidas de democracia directa. Insistió en basar nuestro sistema constitucional, exclusivamente, en la democracia representativa. En ese sentido, la participación del Pueblo sería considerablemente pasiva. Este se vería limitado a elegir sus representantes y, como veremos, ratificar las propuestas de cambio constitucional presentadas e iniciadas por la Asamblea Legislativa. Se trata de un poder de iniciativa legislativa de naturaleza absolutamente discrecional y exclusiva. La Convención Constituyente rechazó un sinnúmero de mecanismos adicionales para enmendar la Constitución, incluyendo la incitativa popular. Como consecuencia de lo anterior, el procedimiento para enmendar la Constitución, si bien no representa un obstáculo insuperable, intencionalmente limita las opciones disponibles al Pueblo y lo limita a un actor secundario.

Además de una confianza desmedida en la capacidad de la democracia representativa para canalizar adecuadamente los deseos del Pueblo, la Convención Constituyente también demostró una desconfianza de la capacidad del Pueblo de modificar su Constitución sin la intervención de sus representantes electos. Este sentimiento ha encontrado eco en las expresiones del Tribunal Supremo de Puerto Rico. Según el Tribunal Supremo, el poder soberano del Pueblo "debe ejercerse de forma que el ordenamiento constitucional pueda mantener su coherencia, libre de los caprichos momentáneos y arbitrarios de las mayorías". Como consecuencia, "es necesario que el procedimiento de enmienda garantice que las enmiendas estén realmente respaldadas por el consenso general y que éstas surjan de una consideración cuidadosa e informada por todos los electores".

Sin duda, coincidimos con la propuesta de que enmendar la Constitución es un asunto serio que no debe tomarse livianamente, más todavía cuando se propone redactar una Ley Suprema nueva. Las decisiones constitucionales solamente se deben tomar cuando el Pueblo está en condiciones para ejercer su poder constituyente. Este tipo de ejercicio de la política constitucional, a diferencia de la política ordinaria, requiere unas condiciones sociales particulares extraordinarias. Identificar esas condiciones no es fácil y se presta para confusión social, permitiendo así un retroceso en nuestro desarrollo constitucional, en vez de un avance.

Pero esta preocupación no está limitada a las acciones del Pueblo. La Asamblea Legislativa también puede errar en su análisis y puede manipular una situación para lograr un apoyo artificial del electorado. La experiencia hace unos años en cuanto al intento de eliminar el derecho absoluto a la fianza es testimonio de esta realidad. Si bien había un consenso aparente entre los líderes de los partidos políticos de mayoría y las primeras encuestas daban una victoria aplastante al "Sí", mientras más tiempo pasaba y se discutía con mayor profundidad los cambios propuestos, la balanza se viraba y triunfó el "No". En ese caso, fue el Pueblo el que frenó el capricho momentáneo de una amplia mayoría de la Asamblea Legislativa.

Limitaciones Procesales

Los mecanismos exclusivos para enmendar o, incluso, reemplazar la Constitución están contenidos en el Artículo VII del texto constitucional actual. En esencia, existen solamente dos (2) vías para alterar o reemplazar la Constitución de Puerto Rico. Ambas surgen por iniciativa exclusiva y absolutamente discrecional de la Asamblea Legislativa, lo que constituye el primer escollo democrático, al excluirse al Pueblo como el actor principal del cambio constitucional.

Enmiendas Puntuales y el Referéndum de Ratificación

La primera alternativa está recogida en la Sección 1 del Artículo VII:

La Asamblea Legislativa podrá proponer enmiendas a esta Constitución mediante resolución concurrente que se apruebe por no menos de dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara. Toda proposición de enmienda se someterá a los electores capacitados en referéndum especial, pero la Asamblea Legislativa podrá, siempre que la resolución concurrente se apruebe por no menos de tres cuartas partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, disponer que el referéndum se celebre al mismo tiempo que la elección general siguiente. Cada proposición de enmienda deberá votarse separadamente y en ningún caso se podrá someter más de tres proposiciones de enmienda en un mismo referéndum. Toda enmienda contendrá sus propios términos de vigencia y formará parte de esta Constitución si es ratificada por el voto de la mayoría de los electores que voten sobre el particular. Aprobada una proposición de enmienda, deberá publicarse con tres meses de antelación, por lo menos, a la fecha del referéndum.

Podemos identificar este primer mecanismo como la enmienda puntual. Los elementos principales de esta disposición constitucional son: (1) aprobación de una resolución concurrente por dos terceras partes del total de los miembros que  componen cada cámara, (2) ratificación popular mediante referéndum, (3) votación separada por cada enmienda, (4) selección de un máximo de tres proposiciones de enmienda por referéndum, (5) inclusión de los términos de vigencia de la enmienda, y (6) publicación de la propuesta de enmienda, mínimamente, tres meses antes de que se celebre el referéndum. De estos elementos, debemos explorar más detalladamente tres de ellos: (1) trámite legislativo, (2) ratificación popular y (3) máximo de tres proposiciones de enmienda. Atendamos cada asunto separadamente.

En primer lugar, como vimos, el origen de cualquier cambio constitucional es, necesariamente, legislativo. Es decir, es una facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa iniciar el proceso para alterar el orden constitucional. Como consecuencia, incluso la Rama Ejecutiva queda totalmente excluida del trámite constitucional, salvo en su rol de administrar los mecanismos de implementación como, por ejemplo, organizar el referéndum ratificatorio. Pero, en cuanto al asunto sustantivo de la propuesta de enmienda constitucional, la Rama Ejecutiva no tiene participación alguna. En ese sentido, por ejemplo, la resolución concurrente que se apruebe en ambas cámaras no está sujeta al veto de un(a) Gobernador(a). Lo mismo ocurre con el segundo mecanismo establecido en la Sección 2 del Artículo VII, excepto, claro está, en cuanto la aprobación de las leyes habilitadoras correspondientes, en las que, evidentemente, habrá participación del Ejecutivo.

De igual forma, hace falta que la resolución concurrente reciba el aval de dos terceras partes de la totalidad de la membresía de cada cámara, lo cual incluye vacancias y abstenciones. Esta membresía puede variar, dependiendo de si se activó la llamada Ley de Minorías, como producto del último evento electoral, y se expandió la composición de alguna de las cámaras legislativas. En todo caso, hace falta el voto afirmativo de dos terceras partes de cada cámara, calculado a partir de la composición total de cada cuerpo. En caso de que se quiera celebrar el referéndum de ratificación el mismo día de las elecciones generales, hará falta el voto afirmativo de tres cuartas partes de cada cámara.

En segundo lugar, tenemos la ratificación popular. En esta segunda etapa del proceso de enmienda, el rol del Pueblo es considerablemente pasivo. Se limita a aceptar o rechazar la propuesta de la Asamblea Legislativa. Claro está, cada propuesta debe presentarse separadamente, de forma que la ciudadanía pueda pasar juicio sobre cada una individualmente. Bastará con el aval mayoritario del Pueblo que participe en el referéndum, habiéndose derrotado en la Convención Constituyente una propuesta que requeriría dos terceras partes del aval popular para ratificar una enmienda.

Cómo se explica en el libro La Nueva Constitución

La enmienda constitucional presupone, primeramente, que se usen procedimientos especiales para garantizar que dicha enmienda está en efecto respaldada por el consenso que en realidad representa la aquiescencia general al cambio propuesto. En segundo término, como envuelve una alteración de fundamentos, presupone una consideración más cuidadosa y deliberada que la que necesita dársele a los cambios en la ley ordinaria.

El propósito principal del referéndum es, por supuesto, determinar si el cambio propuesto a la ley fundamental tiene o no el respaldo del electorado. Si la cláusula constitucional sobre el referéndum está bien redactada, tendrá disposiciones para la consecución del objetivo a través de dos medios: uno, estableciendo condiciones que permitan al pueblo familiarizarse con las disposiciones de la enmienda propuesta, y, de este modo, votar con conocimiento de causa; y el otro, estableciendo condiciones por cuya virtud la votación total refleje, con la mayor exactitud posible, la actitud del electorado hacia la proposición.

En tercer lugar, la Constitución solamente permite que se presenten tres (3) "proposiciones de enmiendas" por referéndum. Es decir, se trata de un mecanismo para limitar considerablemente la extensión de las modificaciones al texto constitucional. El mecanismo establecido en la Sección 1 del Artículo VII de la Constitución sirve únicamente para cambios puntuales y no para una revisión general.

En Berríos Martínez v. Gobernador II, el Tribunal Supremo adoptó una definición amplia del concepto "proposiciones de enmiendas". Esto, a pesar de que podría concluirse que el diseño original de la Constitución era mucho más estricto. Específicamente, el Tribunal Supremo rechazó una lectura estrecha que hubiese equiparado cada cambio al texto con una sola enmienda. Pero también rechazó una lectura excesivamente amplia que hubiese permitido enmiendas complejas que afectaran varias disposiciones diferentes y no-relacionadas. Es decir, rechazó una lectura que hubiese permitido una revisión general por vía de una sola enmienda.

Por el contrario, la Opinión en dicho caso adoptó el estándar de "propósito único" para determinar qué constituye una enmienda singular. Para ello, recurrió a la jurisprudencia estatal de los Estados Unidos. Tras identificar que el objetivo de la limitación constitucional de tres proposiciones de enmienda era evitar la elaboración de bloques de enmiendas o log-rolling, así como revisiones generales disfrazadas de enmiendas singulares, el Tribunal Supremo resolvió que el estándar de "propósito único" requiere que haya suficiente interdependencia entre los cambios sugeridos para que se trate de un solo cambio sustantivo y para que se pueda presumir razonablemente que los electores emitirían un voto uniforme sobre todo el cambio. 

Por ejemplo, no se podría presentar un nuevo Artículo V (Rama Judicial) completo y llamarle una sola enmienda. De esta forma, se evita que, con el nombre de "tres enmiendas", se proponga al Pueblo un nuevo Artículo III (Rama Legislativa), IV (Rama Ejecutiva) y V (Rama Judicial). Sin duda, en ese caso, estaríamos ante una revisión sustancial del texto constitucional y no enmiendas puntuales.

El estándar adoptado por el Tribunal Supremo requiere identificar suficiente unidad de propósito en los cambios propuestos como para concluir que se trata, verdaderamente, de un solo cambio, aunque este impacte más de una disposición del texto constitucional. En estos casos, si bien se alteraría más de una parte de la Constitución, se entiende que ello es puramente incidental y tiene el fin de mantener la coherencia del texto, de forma que un cambio aislado no quede incompleto. Por ejemplo, si se quiere presentar una enmienda constitucional para que el o la Secretario(a) de Estado sea electo o electa, posiblemente haya que cambiar más de una sección del Artículo IV. Pero se trataría de una sola enmienda, pues su propósito es singular. Su impacto en múltiples disposiciones sería puramente incidental.

El estándar de "propósito único" ha sido objeto de fuertes críticas, pero sigue siendo la postura actual del Tribunal Supremo de Puerto Rico. Incluso, podría afirmarse que la decisión del Tribunal Supremo en PIP v. ELA amplió considerablemente la operación de ese estándar, permitiendo cambios abarcadores que, en términos jurídicos, se consideren como una sola enmienda. Eso tiene que ver con el problema del "nivel de generalidad con que se aplicaría el criterio de propósito único". En PIP v. ELA, un cambio sustancial a la composición de ambas cámaras legislativas se consideró una sola enmienda. El estándar aplicado en dicho caso ofusca un tanto la línea entre enmiendas singulares y revisión sustancial o general.

Por último, cabe destacar la necesidad de que las propuestas de enmienda sean suficientemente específicas y operativas. El mecanismo intentado para adoptar una legislatura unicameral resultó inoficioso, toda vez que (1) no se utilizó el mecanismo de resolución concurrente, intentándose llegar al mismo resultado mediante la aprobación de una ley ordinaria y (2) no se le consultó al Pueblo la propuesta de enmienda como tal, sino la idea, con miras a convocar posteriormente un referéndum formal.

Convención Constituyente: ¿Revisión General o Limitada?

La segunda alternativa está recogida en la Sección 2 del Artículo VII:

La Asamblea Legislativa podrá, mediante resolución concurrente aprobada por dos terceras partes del número total de los miembros de que se compone cada cámara, consultar a los electores capacitados si desean que se convoque a una convención constituyente para hacer una revisión de esta Constitución. La consulta se hará mediante referéndum que se celebrará al mismo tiempo que la elección general; y si se deposita a favor de la revisión una mayoría de los votos emitidos sobre el particular, se procederá a la revisión en Convención Constituyente elegida en la forma que se disponga por ley. Toda revisión de esta Constitución deberá someterse a los electores capacitados en referéndum especial para su aprobación o rechazo por mayoría de los votos que se emitan.

Esta alternativa nunca ha sido implementada en Puerto Rico, menos aún interpretada por el Tribunal Supremo. Por tanto, lo más que podemos hacer es ofrecer un análisis de primera impresión. Precisamente, la incertidumbre que rodea esta disposición constitucional hace que algunos la vean con mucha cautela. Dicha preocupación crece a medida que el mecanismo establecido en la Sección 1 del Artículo VII se entienda  insuficiente para canalizar los cambios necesarios a la Constitución. En ese caso, se tendría que recurrir a la Sección 2, sin saber de antemano sus entornos, efectos y límites, abriendo así una potencial Caja de Pandora.

Comencemos con la operación de este segundo mecanismo. Al igual que con la Sección 1, el proceso inicia exclusivamente en la Asamblea Legislativa. Si bien haría falta la misma mayoría para adoptar la resolución concurrente correspondiente, nótese que la mayoría de dos terceras partes haría que la consulta popular sobre la deseabilidad de convocar a una convención constituyente se celebre el mismo día que la elección general. Esto, a diferencia de la Sección 1, en donde haría falta una votación de tres cuartas partes de cada cámara para que el referéndum sobre las enmiendas individuales coincida con una elección general.

Al igual que con la Sección 1, si una mayoría de las personas que participan en el referéndum avala la propuesta presentada por la Asamblea Legislativa, entonces se celebraría una elección a una convención constituyente. La forma en que se llevaría a cabo dicha elección sería atendida por ley. La revisión llevada a cabo por la convención constituyente sería, nuevamente, llevada a un referéndum para ratificación popular.

Debemos detenernos un momento en el asunto más importante de la Sección 2. Se trata del concepto "revisión". De ordinario, cuando pensamos en una convención constituyente, nos imaginamos un cuerpo que habrá de redactar una Constitución nueva y completa. Es decir, de una revisión general de la Constitución con miras a producir un texto nuevo que reemplace al anterior, aunque se preserven algunas disposiciones. Se trata, precisamente, de una repetición del ejercicio realizado en 1951-1952.

Evidentemente, una de las posibilidades que emana de la Sección 2 es la convocatoria a una convención constituyente para llevar a cabo una revisión general de la Constitución. La pregunta restante es si la Sección 2 permite la convocatoria a una convención constituyente para llevar a cabo una revisión limitada o parcial de la Constitución. Es decir, si se puede limitar, de antemano, las áreas o asuntos que la convención constituyente podría atender. Por ejemplo, limitar el mandato de la convención constituyente a una revisión del Artículo III (Rama Legislativa) únicamente.

Ni del texto ni del historial de la Sección 2 del Artículo VII de la Constitución surge una contestación categórica. La Constitución no define el concepto "revisión" ni utiliza los adjetivos "general" o "limitada". Por su parte, los colegas Álvarez González y García Saúl estiman que "[a] nuestro juicio, existen mejores argumentos en apoyo de la contestación en la negativa" en cuanto a si se puede limitar o fijar la agenda de una convención constituyente convocada bajo la Sección 2. 

Según estos juristas, el lenguaje de la Sección 2 "parece demasiado preciso y terminante como para admitir limitaciones a la agenda de la convención". Los compañeros apuntan a cómo la Convención Constituyente de 1952 diseñó que la consulta popular sobre la deseabilidad de convocar una nueva convención coincidiera con la elección general, a diferencia de lo que ocurre con las enmiendas bajo la Sección 1. Esto aparenta ser indicio de que, precisamente por la naturaleza general de la convención que sería convocada, los constituyentes se encargaron de asegurar la mayor participación electoral posible. Esto se logró haciendo que dicha consulta sea el mismo día de la elección general, cuando, históricamente, más personas se presentan a los centros de votación. Por último, Álvarez González y García Saúl proponen que es posible que se convoque una convención constituyente limitada, pero se arriesga a que este organismo ignore ese mandato y se exceda de las áreas que podría atender, presente dicha propuesta al Pueblo, el Pueblo la avale en referéndum, y que ningún tribunal se atreva a desaprobarlo. Sería la versión puertorriqueña del runaway convention.

Si bien la posibilidad de un runaway convention siempre es real, yo no estoy tan seguro de que, como cuestión de derecho, sea imposible limitar los poderes de revisión de una convención constituyente convocada bajo la Sección 2 del Artículo VII. Es decir, entiendo que sí se puede fijar la agenda de una convención constituyente para que solamente lleve a cabo una revisión parcial de la Constitución, limitada a ciertos asuntos o disposiciones en particular. Veamos por qué.

En primer lugar, tenemos que distinguir un proceso constituyente que rompe con el ordenamiento constitucional anterior y uno que es producto de dicho ordenamiento. Es decir, no es lo mismo una constituyente tras el triunfo de un proceso revolucionario que simplemente deja sin efecto el sistema anterior, que un proceso constituyente que surge directamente de la autorización otorgada por el sistema constitucional vigente. Precisamente, si se convoca a una convención constituyente bajo la Sección 2 del Artículo VII, dicha convención tendría, de entrada, unos límites. No sería un proceso de borrón y cuenta nueva. Y si existen algunos límites, pueden existir otros.

En segundo lugar, no podemos olvidar que el proceso constituyente de 1951-1952 fue, precisamente, limitado. Dicho proceso tenía que conformarse a las exigencias establecidas por el Congreso federal. Lo mismo podría pensarse de un proceso convocado bajo la Sección 2, en cuyo caso estaría limitado a los deseos de la Asamblea Legislativa que lo convocó y del Pueblo que lo avaló. Como hemos visto, la Asamblea Legislativa tiene una discreción absoluta en cuanto al contenido de las propuestas modificativas. Bajo la Sección 1, esto le permite seleccionar el contenido de las enmiendas. Bajo la Sección 2, esto le permite escoger la naturaleza de la revisión llevada a cabo por la convención. En otras palabras, le tocaría a la Asamblea Legislativa diseñar el tipo de convención que se convocaría. Eso incluiría los límites a la revisión que podría llevar a cabo la convención.

En tercer lugar, la misma doctrina constitucional estatal que el Tribunal Supremo de Puerto Rico utilizó para interpretar los contornos de la Sección 1 del Artículo VII puede y debe utilizarse para analizar la Sección 2. Y esa doctrina, mayoritariamente, concluye que sí se puede limitar la revisión llevada a cabo por una convención constituyente. Esto, a diferencia de lo que podría ocurrir a nivel de la Constitución federal. El elemento crucial para este análisis es si, en efecto, el Pueblo mismo autorizó una convención limitada. En el caso de Puerto Rico, si la Asamblea Legislativa propone una convención limitada, y el Pueblo vota a favor de ello a través del primer referéndum, resultaría evidente que el mandato popular en cuanto a esa convención ?que no es otra cosa que un organismo que responde a la voluntad del soberano? tendría efecto jurídico. 

En estos casos, solamente haría falta un tribunal con voluntad para poner en vigor dicho mandato. Como explica Joseph Grodin: 

[T]he governing constitutional provision, or the call for the convention, may preclude submission to the voters of the extra-agenda proposals, and both elected officials and courts may be directed to enforce that preclusion. Courts that have considered the question have been willing to enforce limitations by ordering extra-agenda proposals off the ballot. 

Si bien hay elementos políticos y sociales que serán determinante en qué ocurra finalmente ?como ocurrió con el texto propuesto por la Convención Constituyente que se reunió en Filadelfia a finales de siglo 18?, esto no quiere decir que exista un total vacío jurídico. En términos estrictamente jurídicos, entiendo que nada impide convocar una convención limitada y exigir que dichos límites sean respetados, a través de las instituciones existentes. Para esto están, precisamente, los tribunales.

En fin, si bien coincido con aquellas voces que expresan preocupaciones sobre la viabilidad práctica de una convención constituyente limitada, dado, precisamente, el alto riesgo de que no se observen dichos límites?. Entiendo que ello no es obstáculo para concluir que, como cuestión jurídica, la revisión limitada o parcial es posible y judicialmente exigible. Precisamente, la posibilidad de una convención constituyente limitada elimina algunos de los riesgos asociados con la revisión general o total. En el contexto específico de los acontecimientos en Puerto Rico durante el verano de 2019, esto nos permitiría convocar una convención constituyente únicamente para revisar, por ejemplo, los Artículos III y IV de la Constitución. De esta forma, podríamos corregir los serios déficits democráticos que estos Artículos contienen, sin el riesgo que se toquen los derechos del Pueblo contenidos en los Artículos II y VI.

Limitaciones Sustantivas

Los procesos de modificación constitucional establecidos en el Artículo VII de la Constitución, ya sea la enmienda puntual o la convención constituyente (parcial o general), están limitados en cuanto a su contenido sustantivo. No todo está sujeto a consideración o cambio. Se trata de la inherente tensión o, en palabras del Tribunal Supremo de Puerto Rico, de la "continua lucha que existe entre la soberanía popular y la supremacía constitucional". Según el Tribunal Supremo, el Pueblo de Puerto Rico cedió parte de su soberanía popular al establecer la Constitución y, mediante esta, los límites a la capacidad del Pueblo de cambiarla. Se trata de una lógica circular de naturaleza más política que jurídica. Por ahora, nos circunscribimos a los límites sustantivos que surgen de la Sección 3 del Artículo VII y de los debates en la Convención Constituyente.

La Sección 3 del Artículo VII lee:

Ninguna enmienda a esta Constitución podrá alterar la forma republicana de gobierno que por ella se establece o abolir su Carta de Derechos. Cualquier enmienda o revisión de esta Constitución deberá ser compatible con la resolución decretada por el Congreso de los Estados Unidos aprobando esta Constitución[,] con las disposiciones aplicables de la Constitución de los Estados Unidos, con la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico y con la Ley Pública 600 del Congreso Octogésimoprimero, adoptada con el carácter de un convenio.

Esta Sección aplica tanto al mecanismo de enmienda puntual establecido en la Sección 1 como, incluso, al mecanismo de convención constituyente establecido en la Sección 2. 

En cuanto al contenido sustantivo de esta disposición, notamos cierta vaguedad. En primer lugar, no está del todo claro qué es la "forma republicana de gobierno" y cuáles son sus entornos específicos. Si bien resultaría claro que esto evitaría adoptar un gobierno militar, resulta menos claro si, por ejemplo, esto impediría adoptar un sistema parlamentario. En segundo lugar, si bien se prohíbe "abolir" la Carta de Derechos, no queda del todo claro cuánto de la Carta de Derechos se puede quitar. Es decir, ¿se limita la prohibición de abolir a la ausencia total de una Carta de Derechos, de forma que base con que queda una sola oración o sección?

Sobre esto, el historial de la Convención Constituyente arroja un poco de luz, pero no resuelve categóricamente el asunto. Veamos este curioso intercambio entre los delegados Reyes Delgado (PS) y Trías Monge (PPD):

Reyes Delgado: Compañero Trías, ¿verdad que la carta de derechos no podría ser abolida mediante enmienda, pero podría ser enmendada?

Trías Monge: Sí, señor.

Reyes Delgado: ¿Y podría abolir cualquier garantía de las que aparecen consignadas hoy en la carta de derechos? ¿No es eso?

Trías Monge: Técnicamente, sí; democráticamente, no. Nuestro tipo de democracia no permitiría abolición o supresión de ninguno de los derechos fundamentales ahí consignados.

¿Qué significa esto? ¿A qué se refiere Trías Monge con "[t]écnicamente, sí; democráticamente, no"? ¿Cómo que "[n]uestro tipo de democracia" no permite que se abola o suprima un derecho fundamental de la Carta de Derechos? ¿Quién define qué derecho es fundamental y, por tanto, no podría ser suprimido, y qué derecho no lo es, por tanto, sí podría ser abolido? Esta contestación de Trías Monge es problemática y, hasta cierto punto, circular. Podría pensarse que esto, en efecto, sirve de límite sustantivo a lo que se puede adoptar mediante enmienda o revisión constitucional. Es decir, que el poder del Pueblo para cambiar la Carta de Derechos no se extiende a suprimir derechos fundamentales. Queda por determinar cuáles son esos derechos y si, en efecto, la supremacía constitucional puede ir por encima de la voluntad popular. A medida que ese encontronazo se haga por vía del Artículo VII, puede pensarse que la supremacía constitucional vencerá, aunque sea temporeramente. Es decir, que cuando el Pueblo opta por usar el Artículo VII para cambiar la Constitución, acepta implícitamente los límites sustantivos que la propia Constitución y la Convención Constituyente establecieron.

En tercer lugar, resultan curiosas las referencias a la Ley de Relaciones Federales y la Ley 600 como límites inherentes a lo que se puede adoptar mediante una enmienda o revisión constitucional, sobre todo cuando se hace desde la óptica de la "compatibilidad". Al final del día, el asunto de qué es compatible con estos cuerpos normativos federales es uno que, en su momento, deberán dilucidar las instituciones federales, ya sea el Congreso o la Judicatura. Según Joel I. Colón-Ríos, estas referencias significan que "ninguna enmienda o revisión podrá alterar las normas que regulan la relación política con Estados Unidos". De ese ser el caso, significa que la llamada Asamblea Constitucional de Estatus sería un mecanismo fuera de lo establecido en el Artículo VII de la Constitución.

Enmiendas al Artículo VII

En términos puramente conceptuales, no hay tal cosa como una perfecta lógica circular. Y es que, en última instancia, los límites procesales y sustantivos que establecen el Artículo VII son, con importantes excepciones relacionadas a la condición colonial de Puerto Rico, susceptibles de modificación. Es decir, el propio Pueblo puede usar las Secciones 1 y 2 del Artículo VII para, precisamente, hacer enmiendas a las Secciones 1 y 2 del Artículo VII.

Por ejemplo, podemos visualizar que se apruebe una enmienda constitucional para permitir la iniciativa popular como alternativa de modificación constitucional o para aumentar la cantidad de enmiendas que se puedan considerar a la vez. La pregunta es, ¿hay límites sustantivos a esa capacidad del Pueblo de enmendar las disposiciones sobre cómo se enmienda la Constitución?

Colón-Ríos piensa que sí. Por ejemplo, el entiende que no se podría enmendar la Constitución para exigir que futuras enmiendas reciban el 100% de los votos para ser aprobadas. En cuanto la probabilidad de ello, entiendo que Colón-Ríos debe tener razón. Pero, recordando el intercambio entre Reyes Delgado y Trías Monge, estoy convencido que se trata de un asunto más político que jurídico. A fin de cuentas, las constituciones y, sobre todo, el ejercicio de la soberanía popular son fenómenos sociales y políticos más que jurídicos. Si una mayoría del electorado aprueba una enmienda constitucional que exija prospectivamente unanimidad para enmendar la Constitución, entiendo que esto conllevaría una fractura irremediable del contrato social y el fin del ordenamiento democrático-constitucional. En ese caso, solamente la lucha política resolvería el asunto.

Pero en cuanto a lo que vivió Puerto Rico durante el verano del 2019, entiendo que sí es mucho lo que podemos conseguir a través de modificaciones al texto constitucional, incluso a través del Artículo VII. En primer lugar, podemos adoptar enmiendas puntuales para instaurar la doble vuelta o requerir una elección especial en caso de una vacante permanente en el puesto de Gobernador(a). En segundo lugar, podemos convocar una convención constituyente limitada para reformar, únicamente, los Artículos III y IV de la Constitución, con miras a hacerlos más democráticos. En última instancia, también podemos enmendar el Artículo VII para, precisamente, flexibilizar los mecanismos de modificación constitucional, por ejemplo, ampliando la cantidad de enmiendas que se pueden considerar simultáneamente, estableciendo expresamente la posibilidad de una convención constituyente limitada o permitiendo la iniciativa popular.

El principal escollo a todo esto, como vimos, es que todo proceso de cambio constitucional tiene que iniciar en la Asamblea Legislativa. Si el Pueblo quiere convertirse en protagonista de su propio sistema constitucional y democrático, tendrá que exigir a sus representantes electos que inicien el proceso. No será fácil. Pero si algo aprendimos durante el verano de 2019 es que, en última instancia, el Pueblo siempre decide.

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