Por Daniel Rivera Vargas

A días de conmemorarse el décimo aniversario de la ley que aspiraba a cambiar el modelo energético del país, personas conocedoras del tema discutieron con Microjuris los alcances de la legislación y las asignaturas pendientes que tiene esta herramienta jurídica.

El 27 de mayo de 2014, el entonces gobernador Alejandro García Padilla firmó lo que se conoce como la Ley de Transformación y ALIVIO Energético de Puerto Rico, en momentos de alto debate en el país sobre la electricidad, sus costos, y el futuro de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE).

«La ley se aprueba en momentos en que ya se preveía el impago de sus obligaciones, y la deuda que se había adquirido. Y cuando surge esto, la Legislatura decide transformar... lo primero que se buscaba era transformar la AEE, despolitizar la toma de decisiones en la corporación, que en ese momento se entendió que era su principal problema», comentó el ingeniero y abogado Ángel R. Rivera de la Cruz, excomisionado del Negociado de Energía de Puerto Rico, quien discutió las intenciones originales de la ley y lo que quedó por implementarse.

Pero, ese no era el único interés de la ley. También se buscaba reducir el costo de la energía, que en aquel momento estaba a 30 centavos kilovatio por hora (hoy día está a 22 centavos); creaba un nuevo mecanismo de fiscalización a la AEE, lo que se convirtió en el Negociado de Energía, que tendría poder sobre la AEE y decidiría las tarifas; y se le daba poderes a la Administración de Energía de Puerto Rico, que recientemente pasó a ser una división dentro del Departamento de Desarrollo Económico, señaló el Lcdo. Rivera de la Cruz.

Para el excomisionado Rivera de la Cruz, el mayor logro de la ley fue la creación del Negociado de Energía.

«Antes de la Ley Núm. 57 de 27 de mayo de 2014, la AEE era lo que se conoce en la industria como un monopolio estatal no regulado. Todas las decisiones se tomaban en el interior de la autoridad sin ningún tipo de ‘oversight’ (supervisión), y este tipo de comisiones existe en todo Estados Unidos, y en muchas jurisdicciones de países desarrollados, unas ‘public utility commissions'», explicó el letrado.

«En mi opinión el logro más importante de la Ley 57 fue la creación del regulador independiente. Ese regulador tuvo unos poderes sumamente amplios. Si miras el artículo 6.3, provee unos poderes plenos y plenarios para regular el mercado energético, pero dentro de esos poderes hay dos que son medulares: uno, el poder de establecer las tarifas y dos, el poder desarrollar el plan integrado de recursos de la AEE», reflexionó Rivera de la Cruz.

Sobre el plan integrado de recursos, el ingeniero Rivera de la Cruz puntualizó que es importante porque la AEE había caído en la práctica de usar sus recursos solo para reparaciones y era necesario considerar la demanda energética para a largo plazo desarrollar una nueva estructura.

Indicó que la AEE depende de tecnología de la década del 60. Ya se ha comenzado a trabajar, primero en 2016, proceso interrumpido por los huracanes, luego en 2020 y se espera otra revisión que debe ser preparada por el operador privado LUMA para el 28 de junio de 2024.

«Lo bueno es que ya tenemos dos interacciones del plan. El primer plan era casi inimplementable y luego de que se aprobó vinieron los huracanes Irma y María. Ya, con esta tercera interacción, tenemos la experiencia de aprobar un plan realista e implementable. Es una herramienta necesaria, y entiendo que en esta tercera tendremos algo que será consistente con nuestra realidad y consistente con nuestras necesidades energéticas», dijo.

El segundo poder grande del Negociado bajo la ley es el de implementar las tarifas, algo que urgía, según Rivera de la Cruz, porque la última modificación de tarifa fue de 1989.

Ese tarifario respondía a un Puerto Rico con un fuerte componente industrial, pero con el fin de la sección 936 del Código federal de Rentas Internas, se comenzaron a sentir los efectos de la baja de ingresos.

Por lo tanto,  el resultado fue que no se recaudaba suficiente para gastos operacionales de la AEE, y se comenzaron a tomar préstamos para cubrir esos gastos mientras se mantenía la tarifa artificialmente baja.

«En mi opinión eso fue lo que llevó a la Autoridad a la insolvencia», manifestó Rivera de la Cruz.

Se explicó que, en virtud del poder conferido por la Ley Núm.57 del 2014, se llevó a cabo la primera revisión tarifaria en 2016 y 2017, resultando en un aumento de un (1) centavo en el costo de la energía. Este incremento se destinó a cubrir la brecha entre los ingresos y los gastos operativos en ese momento.

Originalmente se había previsto realizar estas revisiones cada tres años, pero no se han llevado a cabo debido a diversas razones, siendo la más reciente la situación de deuda de la AEE bajo el Título III de la ley federal PROMESA.

Con la celebración de las audiencias relacionadas con el Plan de Ajuste de Deuda de la AEE por parte de la jueza Laura Taylor Swain, se espera una decisión antes del verano. Una vez que esto ocurra, se anticipa que comenzará un nuevo proceso tarifario ante el Negociado de Energía.

Pero hubo áreas en las cuales la Ley Núm. 57 del 2014, quizá por su amplitud, se quedó corta, como por ejemplo la relacionada a la eficiencia energética gubernamental, comentó el excomisionado.

Según señaló, aunque el Capítulo 4 de la ley atiende este asunto, no incluyó «dientes» a ninguna institución para fiscalizar a las distintas ramas de gobierno sobre este asunto.

«Esa sección se quedó en aspiración... se quedó como letra muerta», manifestó.

La Ley Núm. 57 de 2014 también sirvió de base para que en 2019 se aprobara la Ley 17, «que fue como un estatuto de política energética 2.0», en el que la experiencia de los primero 5 años de la ley se usó para reformular conceptos.

De otra parte, sostuvo que hay que recordar que es una ley viva, con unas metas que buscan la optimización del sistema a todos los niveles «y eso es un proceso continuo». Con excepción de la falla en la ausencia de mecanismos para atender la eficiencia gubernamental, «la Ley 57 ha estado rindiendo fruto en los pasados 10 años», agregó Rivera de la Cruz.

Por su parte, Javier Rúa Jovet, director de política pública de la ‘Solar and Energy Storage Association (SESA, por sus siglas en inglés)’ y expresidente de la Junta de Telecomunicaciones, opinó que la Ley Núm. 57 de 2014 fue el primer paso para tratar de modernizar la política energética puertorriqueña para transitar del monopolio autorregulado, que era la AEE, «y movernos a un esquema regulatorio moderno, con un regulador independiente».

«La ley creó el Negociado de Energía que es importantísimo porque comienza a tener un control externo sobre la AEE», comentó.

«No es que la Ley 57 rompió el monopolio de la AEE, seguía siendo una entidad muy poderosa, con una base de clientes casi cautiva, pero comienza a mover la cosa en la dirección correcta».

Con la Ley Núm. 57 de 2014 Puerto Rico se acerca más a un paradigma típico en Estados Unidos, donde un regulador público e independiente fiscaliza un ecosistema del sector privado. Aún no es así porque, a pesar de la entrada de entes como las empresas LUMA y Genera, todavía en gran medida es un regular público supervisando un sistema público.

Rúa Jovet recordó que cuando se comenzó el debate de los muchos proyectos que se radicaron para el 2013 y 2014 sobre energía, se examinó mucho la experiencia relacionada al mundo de las telecomunicaciones.

Rúa Jovet, quien en esa época dirigía la Junta de Telecomunicaciones, repasó que en Puerto Rico antes se servía de un sistema público de telecomunicaciones, la PRTC, pero finalmente se privatizó, con el resultado de «bola de nieve positiva» de competencia e innovación que benefició a los consumidores.

«Esa era un poco la esperanza (con la Ley 57). En comunicaciones había ocurrido. Claro, había diferencias: la PRTC era un bien de muchísimo valor y había mucho interés de afuera en adquirirlo, y había estado bien administrada al punto que se vendió bien, en PREPA parecía imposible vender un monopolio quebrado... pero a la larga fue positivo el no poder venderse porque tenemos la experiencia brutal de María y la necesidad de recibir fondos federales para reconstrucción. Si PREPA hubiera sido privado no hubiera podido recibir fondos federales, eso resultó positivo», indicó el también académico de número de la Academia Puertorriqueña de Jurisprudencia y Legislación.

Las ayudas federales seguirán disponibles en caso de un nuevo fenómeno atmosférico mayor, agregó el director de política pública de SESA, porque aunque el sistema energético está administrado actualmente por las empresas LUMA y Genera, las instalaciones siguen siendo públicas por lo que pueden recibir estas asignaciones federales.

De otra parte, el exsenador Ramón Luis Nieves, otrora presidente de la Comisión de Asuntos Energéticos y Recursos de Agua del Senado, y actual Director Ejecutivo de Justicia Energética, habló del proceso legislativo que dio paso a la Ley Núm.57 del 2014, uno en el que hubo diferencias con el gobernador de su partido, Alejandro García Padilla, en el que recibió protestas de diversos sectores en su contra y del entonces presidente del Senado Eduardo Bhatia Gautier, y en el que hubo un intenso proceso de vistas públicas.

«Esto no fue un texto que salió de un bufete de Hato Rey. Esto es producto de un trabajo de la Legislatura», expresó Nieves, cuyo informe positivo de conferencia para lo que eventualmente fue la Ley Núm.57 del 2014 tenía 190 páginas.

Nieves sostuvo que hubo cerca de una docena de proyectos que se evaluaron y combinaron para crear la Ley Núm.57 del 2014. Algunas de esas medidas fueron un proyecto sustitutivo de un paquete de medidas relacionadas al tema de energía, el Sustitutivo del Senado al P. del S. 837, P. del S. 838, P. del S. 839, P. del S. 840, P. del S. 841, P. del S. 842, P. del S. 843, P. del S. 881, P. del S. 882, y al Sustitutivo de la Cámara de Representantes al P. de la C. 1457 y P. de la C. 1618.

«Tuve que meter todos esos proyectos en el caldero para crear la Ley 57», sostuvo Nieves.

El exsenador, quien previo a este proceso legislativo no había tocado antes el tema energético y ahora incluso ha realizado una maestría en derecho sobre el tema, contó que previo a la Ley Núm.57 del 2014 se habían aprobado, bajo la administración del gobernador Luis Fortuño Burset, leyes buenas para impulsar la energía renovable, la Ley 82 y la Ley 83.

Igualmente, en la administración Fortuño, anterior a la que él estuvo trabajando la Ley Núm.57 del 2014, también el tema energético generó mucho debate por proyectos como el gasoducto llamado Vía Verde, se batalló mucho con los costos energéticos y el tema de la concesión de contratos para «fincas solares», reiteró.

Y también durante esa administración se aprobaron casi $4,500 millones de dólares en dinero prestado para supuestas mejoras a instalaciones de la AEE pero lo usaron para «pagar la tarjeta VISA con una Mastercard» aumentando el endeudamiento de la corporación pública, aseguró Nieves.

«Esto fue lo que la llevó a la quiebra (a la corporación)», precisó.

El recuerdo del exsenador es que fue cuando salió en un periódico de Estados Unidos una nota sobre una de esas emisiones, el exsenador Bhatia Guatier comienza a interesarse en el tema y le asigna a Nieves presidir una comisión enfocada en ese asunto.

Los industriales, el exgobernador, y representantes comenzaron a presentar medidas y a activarse sobre el tema al mismo tiempo, un tema que era acentuado por un informe de la firma Moody’s que advertía los errores de cómo se estaban haciendo las cosas y la preocupación financiera por la AEE.

Entonces, dijo Nieves, se comienzan a percatar de varios asuntos sobre la AEE, como por ejemplo que no estaba fiscalizada, porque eso en teoría se supone que le tocará a la Junta de Gobierno de la corporación pública y luego a la Legislatura, pero ninguna lo hizo.

«No existía nadie que velara la AEE, en cuanto a que se fiscalizara adecuadamente», indicó.

«Aquí no era un tema de ingeniería, sino un tema de poder: quién tenía poder para tomar decisiones energéticas en Puerto Rico. Hasta entonces el poder absoluto lo tenía la AEE, que se convirtió en un ente que no era transparente, que tomaba decisiones en cuartos oscuros, sumamente politizado, pregúntate cuántos legisladores eran empleados de la AEE, cuántos hijos de alcaldes eran empleados de la AEE. Se destruyó la gobernanza, y con una unión muy activa, que a veces se confundía con la gerencia», narró Nieves.

El exlegislador, que tras esta experiencia energética decidió hacer una maestría en derecho de energía de la Escuela de Derecho de Vermont, afirmó que un tema muy sensitivo que se quedó para el final fue la contribución en lugar de impuesto, donde mediante un acuerdo los municipios no pagaban gran parte de su factura energética a cambio de no cobrar contribuciones municipales a la corporación pública.

La ley es de 2014, por lo que les tomó un año de debate legislativo construir un proyecto de ley uniforme de las 11 medidas presentadas, que Nieves caracteriza como que «se aprobó rápido». «Esa discusión de reforma energética coincidió con un reclamo público de diverso sector sobre el costo energético, y tengo que decirlo, tanto Bhatia Gautier como este servidor es que le subimos el volumen a las denuncias. Por primera vez en la historia moderna de Puerto Rico una legislatura ponía en evidencia a la Autoridad de Energía Eléctrica, donde por años nadie se metía con ella por el costo político. Eso creó un clima público de reclamo de que había que hacer algo», resaltó.

También se dio espacio a nuevas herramientas en beneficios de la ciudadanía, como que se estableció una «visión de país» sobre cómo se manejaría el tema energético en el país, y en ese sentido es importante lo que se discuta este verano con el Plan Integrado de Recursos, mencionó Nieves.

Igualmente, se creó con la Ley Núm.57 de 2014 la Oficina Independiente de Protección al Consumidor y se le dio independencia a una oficina de energía, que para el 2014 era un brazo de La Fortaleza. Sin embargo, esta ha sido un área que ha perdido poderes, porque esa dependencia perdió su autonomía y ahora es parte del DDEC.

Nieves comprende que, aunque la nueva política energética coincidió en el tiempo con la quiebra de la AEE, esto no implica que un proceso sea derivado del otro, sino que ambos «coincidieron en el mismo tiempo y espacio». Explicó que, mientras se debatía la transformación de la gobernanza energética, también se estaba produciendo el drama del colapso financiero de la AEE.

Esto condujo a la aprobación de la Ley Núm. 71-2014 para el Cumplimiento con las Deudas y para la Recuperación de las Corporaciones Públicas, conocida localmente como «ley de quiebra criolla», en junio de 2014.  La Ley Núm.57, por otro lado, fue aprobada un mes antes, en mayo de 2014.

Algo que no se logró con la Ley Núm.57 del 2014 fue mantener a la AEE como un bien operado por el gobierno y aseguró que era «una mentira» decir que la intención suya y de Bhatia Gautier era que la corporación fuera privatizada.

«Te puedo decir que quizá estábamos tarde, para 2014 ya la AEE estaba tan colapsada en sus finanzas, en su gobernanza que quizá era imposible reformarla en el modelo público... pero las reformas que aprobamos entre 2013 y 2014 estaban dirigidas a mantener la administración en el servicio público».

Achacó a los gobiernos posteriores al suyo, y a la Junta de Supervisión Fiscal, que se privatizara la corporación pública porque hay «la visión que la privatización es una varita mágica que resuelve todo. Y eso no es cierto... queríamos mantenerla dentro del modelo público».

Después de una década desde la aprobación de la ley, el ex senador expresó estar «muy satisfecho» con los avances de la Ley Núm.57 del 2014.

Destacó tanto el trabajo del «organismo joven», el Negociado de Energía, como la apertura que la ley ha traído al sector energético.

Señaló que la Ley Núm.57 del 2014 ha promovido la transparencia y ha generado debates en los medios sobre temas como la medición neta, permitiendo a los consumidores comprender mejor sus facturas.

Afirmó que, diez años después de su aprobación, el sector energético en Puerto Rico ha experimentado un crecimiento significativo, incluyendo la participación de compañías privadas eléctricas, microrredes y grupos comunitarios. Concluyó que la Ley 57 del 2014 no solo ha fomentado la transparencia, sino también la participación en el sistema energético