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Por Jorge Alexis Meléndez Rivera, Esq., P.E.*
Director de Construcción y Ambiental, MZLS LLC

Como parte del bufete MZLS LLC, asesoré a la Comisión de Innovación, Reforma y Nombramientos del Senado y a su presidente, Thomas Rivera Schatz, en la redacción del sustitutivo que comento. Cuando un colega gana un caso importante, suele publicar sobre la decisión para celebrarla y para contribuir a la discusión del derecho. Uso este espacio con ese mismo ánimo, para celebrar un hito y, sobre todo, para aportar al análisis jurídico de un proyecto que, de convertirse en ley, será estudiado en las facultades de derecho, analizado en los tribunales, aplicado en los foros administrativos y sin duda haría de nuestro marco legal en materia de permisos uno de avanzada.

El 13 de octubre de 2026, el Senado aprobó en votación final el Sustitutivo del Senado al P. del S. 1173 y P. del S. 1183, que crea el Código de Planificación y Permisos. La medida está ahora en la Cámara de Representantes. El Código deroga once leyes, entre ellas la Ley 161-2009 y la Ley 19-2017, enmienda una treintena y ordena el sistema alrededor de una regla. Donde el cumplimiento puede medirse con un parámetro objetivo, la ley fija el parámetro y el Estado fiscaliza después; donde hace falta juicio, la ley establece de antemano quién decide, con qué criterios y en qué término. Esa regla recorre todo el Código y explica cada uno de los cambios que siguen.

Registro de uso e intensidad

El cambio de mayor alcance práctico está en el capítulo XII, que elimina la solicitud de permiso para todo uso ministerial. Pensemos en quien quiere abrir una cafetería en un local que ya fue comercio: hoy solicita un permiso de uso y espera. Con el Código, el promovente presenta una Declaración de Uso en el Sistema Unificado de Información, paga el cargo y puede operar ese mismo día, sin inspección previa ni adjudicación adicional, y la declaración pasa a un Registro de Uso de naturaleza in rem (arts. 12.07 y 12.18).

¿Y qué decide que un uso sea ministerial? Su intensidad. El Código crea una escala de diez niveles, agrupados en residencial, comercial e industrial, más cuatro categorías especiales, entre ellas una de usos discrecionales (art. 12.03). Cada catastro tendrá una intensidad máxima, la mayor entre la que permite su calificación y la más alta ejercida, autorizada u operada legalmente en él durante los últimos diez años (art. 12.04). El uso que no la excede es ministerial y sigue la ruta de la cafetería. El que la excede puede tramitarse por el Registro por Consenso Comunitario, que es voluntario, cuando no supera el historial de intensidad de los colindantes, con notificación a estos y endoso del municipio. Si lo supera, va a consulta de uso, o a consulta de ubicación cuando el catastro no tiene estructura (arts. 12.05 y 12.06).

Cabe mencionar que el registro no es una patente de corso: no dispensa licencias, certificaciones ni requisitos federales, y cuando alguno deba obtenerse antes de operar, la Declaración no lo sustituye (art. 12.18(a)). El titular tiene quince días improrrogables para presentar evidencia documental y fotográfica del cumplimiento con los requisitos mínimos que se le hayan notificado, o el registro queda invalidado automáticamente. Quien presente información falsa de forma intencional pierde el registro y se expone a multas de hasta $100,000, y arrastra consigo al profesional que autocertificó, que pierde su acceso al sistema (art. 12.18(d) y (e)).

¿Y el Permiso Único? Desaparece para solicitudes futuras. El vigente conserva su validez y, al renovarse, se convierte en Registro de Uso sin que la conversión permita reevaluar la legalidad del uso, salvo fraude (art. 12.18(g) a (i)).

La zona marítimo-terrestre, con su línea en la ley

La sección 1.03(n) de la Ley de Muelles y Puertos de 1968 define hoy la zona marítimo-terrestre como el espacio que baña el mar en su flujo y reflujo, donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales donde no lo son. El Código la reescribe con referencias que un agrimensor puede medir (art. 15.29). La zona irá desde la bajamar máxima astronómica (Lowest Astronomical Tide) que establece la NOAA hasta el Límite Interior Tierra Adentro (LITA). El LITA será la línea que más penetre tierra adentro entre la de la pleamar máxima viva equinoccial, la de las olas en eventos ordinarios y la que marquen los indicadores por tipo de costa. Esos indicadores van desde la vegetación permanente en playas sin dunas hasta el tope del acantilado, y la lista no es taxativa. Más aún, por primera vez estos indicadores están en la ley y no en un manual, lo que provee certeza jurídica al respecto.

La zona, con sus playas, dunas, manglares y terrenos mareales, es de dominio público, y sus bienes son, por definición constitucional, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Una franja de veinte metros de propiedad privada, medida desde el LITA, queda gravada como servidumbre de vigilancia y salvamento, aunque el dueño conserva su uso, incluidas ciertas construcciones no permanentes que no impidan sustancialmente esas funciones ni el acceso a la zona. Los diez metros contiguos al LITA, ampliables en pasajes difíciles o peligrosos, quedan libres de toda construcción (art. 15.29).

Para el propietario colindante, el cambio práctico está en la estabilidad del deslinde y la función de la servidumbre después del LITA. El que certifique el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (DRNA) tendrá cinco años de vigencia. Si no ocurre un evento que impacte el litoral, podrá recertificarse por cinco más y, mientras esté vigente, la línea georreferenciada e inscrita no podrá redefinirse administrativamente en perjuicio del titular (art. 15.29). Asimismo, el DRNA tendrá 180 días para adoptar un reglamento de deslinde que garantice notificación a colindantes y municipios, oportunidad de presentar prueba, y reconsideración y revisión judicial conforme a la LPAU (art. 7.11). Si un deslinde posterior al Código deja dentro de la zona o de la franja de servidumbre una estructura construida con permiso o autorización válida y final, esta conserva su condición de legalmente autorizada y se considera no conforme legal; la regla protege lo que se hizo bien y no legaliza lo construido sin permiso (art. 12.60(h)). La Delimitación Oficial Base del Agrimensor del Estado será la referencia oficial para fines administrativos y de permisos, sin adjudicar título ni desplazar las leyes estatales y federales de protección costera (arts. 5.22 y 5.24).

Endosos con criterios publicados y términos ciertos

Quien ha tramitado un proyecto sabe que el permiso rara vez se atasca en la agencia de permisos, sino que se atasca en los endosos. El Código los organiza en recomendaciones técnicas y certificaciones de capacidad y disponibilidad de infraestructura (arts. 12.34 y 12.35). El artículo 7.06 da a cada entidad con facultad para recomendar, endosar o certificar seis meses para adoptar criterios objetivos y parametrizados, susceptibles de autocertificación. De igual forma, este artículo provee el mismo término de seis meses para publicar un catálogo digital vinculante con los requisitos, las zonas o las condiciones que activan su intervención. Lo anterior garantiza un proceso justo, transparente y más eficiente. Ninguna entidad podrá exigir un requisito que no haya adoptado y publicado así (art. 7.06), y la recomendación se limita al asunto referido (art. 12.34(l)).

La otra regla que provee el Código es el reloj. Las recomendaciones deben emitirse en no más de 15 días naturales en trámites ministeriales, 30 en discrecionales y 45, prorrogables por 15, en proyectos de gran magnitud. Si la entidad no responde a tiempo, el requisito se tiene por cumplido y la evaluación continúa (art. 12.34(e)). Las certificaciones de infraestructura siguen los mismos términos, sin esa regla de silencio, y obligan durante la vigencia del permiso (art. 12.35(e) y (f)). Solo intervienen las entidades que el Código identifica, y sus recomendaciones no obligan salvo excepción expresa (art. 12.34(g) y (j)).

Un reglamento único, con procedimiento propio y participación ciudadana

Hoy cada agencia dicta sus normas de permisos y el ciudadano las descubre una a una. El Código las reúne en un Reglamento Único y le da un procedimiento de adopción sui generis (arts. 7.02, 7.03, 7.05 y 7.07). Lo adopta una sola entidad, la Junta de Planificación y Urbanismo, nombre que el Código da a la actual Junta de Planificación (art. 15.45), y lo aprueba la gobernadora antes de su radicación (art. 7.03(n)). Ninguna agencia ni municipio podrá añadirle requisitos salvo que el Código lo autorice expresamente, y ninguna carta circular podrá enmendarlo (arts. 7.03(u) y 12.01(a)). Inclusive, el propio reglamento queda impedido de crear normas sustantivas o requisitos que incidan en el derecho a desarrollar o usar la propiedad sin autorización expresa del Código, so pena de nulidad (art. 1.04).

Un procedimiento propio no significa menos participación ciudadana; al contrario, la mantiene y, en la aprobación inicial, la amplía. El artículo 7.03 recoge el procedimiento del capítulo II de la LPAU, la hace supletoria y prohíbe interpretarlo en menoscabo de las garantías de participación y debido proceso que esa ley reconoce. Exige aviso bilingüe en prensa y en línea, aviso regional y radial cuando la acción afecte a una comunidad específica, al menos 30 días para comentarios y un expediente público. En la aprobación inicial, el término para comentarios se extiende a 60 días y las vistas públicas son obligatorias. Si la Junta cambia sustantivamente más del 25 % de los artículos del borrador, tendrá que publicar un nuevo aviso y celebrar otra vista (art. 7.07). El reglamento que no cumpla sustancialmente con ese procedimiento será nulo, y su impugnación de faz va al Tribunal de Apelaciones dentro de los 30 días siguientes a su vigencia, sin efecto suspensivo (art. 7.10).

En los trámites discrecionales nada cambia para el vecino: se mantienen el rótulo de presentación, la notificación a colindantes y la intervención de quien tenga interés legítimo (arts. 12.50 a 12.52).

Un código riguroso, pero justo

Trabajé en este texto convencido de que el desarrollo económico y la protección del ambiente pueden coexistir cuando las reglas son claras. El Código dispone que la agilidad en los trámites no podrá interpretarse como laxitud en los estándares de seguridad, salud pública o protección ambiental (art. 14.01), y que el Reglamento Único no podrá convertir en ministerial un trámite que una ley especial somete a estudio, vista pública o recomendación (art. 7.05). No es lo mismo reabrir un espacio comercial para este fin que un nuevo desarrollo en un predio que no había sido impactado. La costa, por su parte, gana una definición medible y una franja con propósito definido y libre de construcción.

Resulta imperativo señalar que el Código es riguroso con quien incumple. Además de la revocación y las multas del Registro de Uso, quien mienta a sabiendas para obtener un permiso o una autorización se expone a pena de reclusión (art. 14.09(a)). Con quien cumple, el Código es justo. Su permiso se presume válido (art. 12.01(g)), ninguna enmienda posterior al Reglamento Único lo alcanza de forma retroactiva (art. 12.15(g)) y, si su solicitud ya estaba en trámite, se adjudicará con el derecho vigente al radicarla, salvo que prefiera acogerse al Código (art. 16.11).

El ejemplo más cotidiano es el de la familia que remodela su casa. Si la casa se construyó legalmente y la obra no conlleva alteraciones estructurales, nadie podrá exigirle, por reglamento, ordenanza, orden administrativa ni de ninguna otra forma, requisito, certificación, inspección previa, cargo ni autorización adicional. Le bastará con notificar la obra en el Sistema Unificado de Información y pagar los arbitrios de construcción municipales que correspondan (art. 12.09(b)(1)). Para remodelar su casa, esa familia no verá un formulario más. La misma claridad que libera a esa familia de trámites innecesarios le permite al Estado concentrar su fiscalización donde hace falta, en la costa, en las actividades de mayor riesgo y en quien a sabiendas falta a la verdad en aras de acelerar un trámite o evadir algún requisito.

* Jorge Alexis Meléndez Rivera, Esq., P.E., es abogado, notario e ingeniero licenciado, y dirige la práctica de Derecho Ambiental y Derecho de Construcción de MZLS LLC. Como parte del bufete, asesoró a la Comisión de Innovación, Reforma y Nombramientos del Senado y a su presidente en la redacción de este sustitutivo. Las expresiones en esta columna son del autor.

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