Por Carlos E. Ramos González

Introducción

Los eventos que llevaron a la renuncia del gobernador de Puerto Rico también propiciaron un arduo debate público sobre el proceso de residenciamiento contemplado en la Constitución de Puerto Rico. De hecho, la Cámara de Representantes de Puerto Rico dio los primeros pasos para iniciarlo.1 Se trata de un procedimiento que nunca se había comenzado desde la vigencia de la Constitución en 1952. Es un proceso peculiar y excepcional que conlleva un juicio que se ventila en una de nuestras ramas políticas –la Asamblea Legislativa– el cual puede culminar con la destitución del funcionario imputado.

Antecedentes

La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en el artículo IV sección 10 establece que «[e]l Gobernador podrá ser destituido por las causas y mediante el proceso que esta Constitución establece en la Sección 21 del Artículo III».  Esta última dispone en lo pertinente, que «[...] [s]erán causas de residencia la traición, el soborno, otros delitos graves, y aquellos delitos menos graves que impliquen depravación [...]». Se trata de una de las formas de finalizar una gobernación antes de concluir el término para el cual fue electo. Otras formas de terminación son por renuncia, muerte o incapacidad permanente sobre las cuales alude la Constitución en el artículo IV, sección 7 relativas al proceso de sucesión en caso de ocurrir una vacante el cargo del gobernador o gobernadora. La destitución se hace a través de un juicio de residencia. De ahí el término residenciamiento para referirnos a este proceso, concepto que fue el empleado por la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención Constituyente en su propuesta inicial.

Este articulado tiene su origen en lo dispuesto por la Ley de Gobernador Electivo de 1947 la cual enmendó la Ley Orgánica Jones de 1917. Las leyes orgánicas del Congreso que nos gobernaron previo a las disposiciones de esta ley, nada disponían sobre este proceso por ser el gobernador un cargo que era nombrado por el presidente de los Estados Unidos. La Constitución dispone, además, que este proceso de residencia puede ser utilizado para los cargos de Contralor y para destituir a los jueces del Tribunal Supremo de Puerto Rico. Distinto a lo dispuesto en la Constitución de los Estados Unidos, el proceso de residencia no está disponible para ningún otro cargo público.

No es de extrañar que, al elaborar la norma constitucional aplicable a la destitución del gobernador, los constituyentes puertorriqueños no se arriesgaran a crear figuras gubernamentales desconocidas por las prácticas de gobernación norteamericanas. Debe siempre recordarse que la estructura de gobernanza territorial que se creaba no solo estaba limitada por los parámetros de la Ley 600, además, por el interés de que la misma fuese eventualmente aprobada por el Congreso de los Estados Unidos. En consecuencia, los constituyentes puertorriqueños decidieron incorporar una estructura parecida a la dispuesta en una de las enmiendas a las leyes orgánicas y a la establecida en la Constitución de los Estados Unidos: el impeachment.

Por su pertinencia, es de rigor una reflexión breve sobre los orígenes de esta disposición en la Constitución de los Estados Unidos.

El impeachment en el constitucionalismo norteamericano

Como he mencionado, el proceso está contenido en la Constitución de los Estados Unidos, aunque el concepto impeachment no se encuentra definido en parte alguna de ese documento fundacional. Su origen es inglés y, al igual que en Inglaterra, identifica los funcionarios que pueden ser sujetos al proceso, así como la naturaleza de la conducta que puede ser imputada. Es un proceso creado y administrado únicamente por lex parlamentaria. Es decir, fuera del ámbito de la ley ordinaria para ser regido únicamente por las normas del parlamento. El procedimiento penal ordinario y el procedimiento legislativo no se conectan aunque, ambos, pueden adoptar principios aplicables. Al incorporarse en la Constitución los constituyentes norteamericanos, quisieron que:

[…]The framers of our Constitution, looking to the impeachment trial of England, and to the writers on parliamentary and common law, and to the constitutions and usages of our own states, saw that no Act of Parliament or any state legislature ever undertook to define an impeachable crime. They saw that the whole system of crimes, as defined in Acts of Parliament and as recognized at common law was as prescribed for and adapted to the ordinary courts.

Es decir, la intención original fue que la conducta sujeta a residenciamento estuviese bajo el control único del Congreso.

Aunque infrecuente, el residenciamiento se ha iniciado contra varios presidentes de la nación norteamericana así como contra otros funcionarios que han ostentado diversos cargos públicos, incluyendo jueces federales. El proceso aparece articulado a través de varias cláusulas del artículo I, sección 2 de la Constitución de Estados Unidos. El poder único de iniciar el proceso mediante la imputación de la conducta que constituye causa de residenciar radica en la Cámara de Representantes. El Senado tiene el poder único de celebrar el juicio de residencia donde será necesaria una votación de dos terceras partes de la composición del cuerpo para lograr una convicción. Tal convicción solo tendrá el efecto de removerlo del cargo sin excluir o afectar el inicio de un proceso penal separado bajo la ley ordinaria.18 Por su parte, el artículo II, sección 4, identifica lo que constituye conducta sujeta a residenciamiento: «[...]conviction of Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors».

Existe un claro consenso constitucional de que no es necesaria una convicción ni acusación formal para iniciar el proceso. Mucho más problemático ha sido llegar a un consenso sobre una definición de esta frase que explique la conducta constitutiva de una ofensa que pueda dar paso al juicio de residencia. Así, por ejemplo, en la historia constitucional son conocidos los intentos de algunos senadores por iniciar un proceso de residenciamiento contra el entonces Juez Asociado del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, William Douglas. De forma reiterada, muchos sectores conservadores expresaron su interés en destituir a este juez por considerar que muchas de sus decisiones eran ultra liberales y en contra de lo dispuesto en el texto de la Constitución. Ante las dudas sobre las causas que podían dar inicio a este ese proceso, un senador que más tarde se convertiría en presidente de los Estados Unidos, Gerald Ford, llegó a afirmar que «una ofensa sujeta al proceso de residenciamiento era cualquiera que una mayoría de la Cámara de Representantes considerara que lo era». El comentario sin duda fue parcialmente validado dos décadas más tarde por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos cuando resolvió que como regla general las controversias vinculadas a un residenciamiento no eran revisables por ser un proceso esencialmente político –carente de justiciabilidad– que la Constitución encargaba solo al Congreso ejecutarlo.

El entendido constitucional puertorriqueño en sus orígenes

El artículo III, sección 21 de la Constitución de Puerto Rico sintetiza en una sola cláusula el proceso de residenciamiento y la conducta que puede dar paso al inicio de este proceso. En lo pertinente, dispone lo siguiente:

La Cámara de Representantes tendrá el poder exclusivo de iniciar procesos de residencia y con la concurrencia de dos terceras partes del número total de sus miembros formular acusación. El Senado tendrá el poder exclusivo de juzgar y dictar sentencia en todo proceso de residencia; y al reunirse para tal fin los Senadores actuarán a nombre del pueblo y lo harán bajo juramento o afirmación. No se pronunciará fallo condenatorio en un juicio de residencia sin la concurrencia de tres cuartas partes del número total que componen los miembros del Senado, y la sentencia se limitará a la separación del cargo. La persona residenciada quedará expuesta y sujeta a acusación, juicio, sentencia y castigo conforme a la Ley. Serán causas de residencia la traición, el soborno, otros delitos graves y aquellos delitos menos graves que impliquen depravación. El Juez Presidente del Tribunal Supremo presidirá todo juicio de residencia del Gobernador.

Los términos acusación, fallo condenatorio y sentencia, evidentemente, son tomados del proceso penal que contempla la ley ordinaria. No obstante, aunque similar a la disposición contenida en la Constitución federal, se trata de procesos constitucionalmente muy distintos. Lo expresaba de forma diáfana el delegado Gutiérrez Franqui en el Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico de la siguiente forma:

El proceso de residenciamiento no es un proceso judicial, es un proceso político, es un proceso de gobierno. Político en el sentido de gobierno. No es un proceso judicial de administración de justicia, ni está sujeto a revisión, ni puede ser modificada una decisión del Senado por ningún tribunal. De manera que no es función judicial la de un senado de estado o la del Senado de Puerto Rico actuando en un proceso de residenciamiento.

El historial de la Convención Constituyente es parco y en ocasiones confuso para comprender a plenitud el lenguaje empleado por el constituyente. Eso incluye, la comprensión cabal de la traducción utilizada al emplear términos que procedían de la Constitución de los Estados Unidos. De igual forma, no quedan claras las razones definitivas que motivaron la inclusión de la frase: delitos menos graves que impliquen depravación. El asunto se complica ante la decisión de un único procedimiento de residencia para atender la destitución de  funcionarios que ocupan distintos cargos públicos. A mi juicio, la conducta constitutiva de ofensa residenciable podría variar según fuera el funcionario objeto de imputación. Los imperativos en conducta y desempeño que se espera de un gobernador o gobernadora no necesariamente son similares a los que se espera de un juez o jueza del Tribunal Supremo o de un contralor o contralora. Así, por ejemplo, la imparcialidad al adjudicar y su independencia no son imperativos que se buscan en un gobernador o gobernadora. El abuso de poder, la subversión del orden constitucional, la persecución del enemigo político, por ejemplo, son conductas que podrían ser objeto para iniciar un proceso de residenciamiento más afines de un gobernador o gobernadora o un contralor o contralora. Además, el gobernador o gobernadora es un funcionario electo cuya destitución conlleva anular o revocar el voto emitido por unos electores en las urnas.

No es de extrañar que en el Diario de Sesiones se reflejen estas mismas dudas. Por un lado, el interés por definir conducta específica que pudiera dar base al residenciamiento para así evitar iniciar un proceso por razones baladíes o caprichosas. Por el otro, la preocupación ante el abuso de poder, el incumplimiento con otras disposiciones constitucionales –bien de carácter estructural o que violan derechos constitucionales– la ineptitud, la negligencia inexcusable o la conducta personal crasamente impropia podrían quedarse fuera del entendido constitucional si solo se incluía como conducta imputable aquella que fuera constitutiva de delito en la ley ordinaria. Para el entonces delegado José Trías Monge, por ejemplo, aun una imputación baladí podría dar base a un proceso que no estaría sujeto a revisión judicial. Sería el proceso político-electoral el que se encargaría de castigar a una asamblea caprichosa. Esta posición del delegado Trías fue muy criticada por otros delegados. Lo cierto es que, similar a lo dispuesto en la Ley de Gobernador Electivo, un fallo condenatorio en el Senado requeriría de una votación de tres cuartas partes de la composición del cuerpo. Con este requisito se hacía más difícil lograr una destitución, o al menos, comparado con el procedimiento federal que solo requiere una votación de dos terceras partes. Lograr ser baladí al tipificar una conducta que culmine en un voto de residenciamiento, requeriría de una votación mucha más difícil de conseguir.

Lo cierto es que se empleó el concepto delitos en un intento de traducir «other high crimes and misdemeanors». ¿Significó ello que el constituyente puertorriqueño se quiso acercar más la conducta imputable a residenciamiento a una similar a aquella constitutiva a ciertos delitos en ámbito penal ordinario? ¿Se quiso alejar del constituyente norteamericano?

El entendido constitucional puertorriqueño contemporáneo

No existen opiniones del Tribunal Supremo de Puerto Rico que aborden de forma definitiva este asunto. La única que se acerca es una breve Sentencia publicada con votos de conformidad (3 votos y una opinión), una opinión concurrente y disidente (con un voto), una opinión disidente (con tres votos) y otra opinión disidente relacionada con el proceso de expulsión de un legislador. En este breve escrito no es nuestro propósito analizar con profundidad los contornos de esta sentencia y las opiniones emitidas. Pero, podemos identificar varias normas que podrían ser pertinentes al proceso de residenciamiento a tenor con dicha sentencia aunque se aclara que la misma está anclada en el proceso de expulsión de un legislador. Se trata de un proceso que: (1) la constitución asigna textualmente de forma única a la rama legislativa. Como tal, no es revisable por la rama judicial por lo cual debe ser utilizado de forma prudente y cautelosa; (2) no se debe seguir de forma contraria a lo dispuesto en la Constitución, en cuyo caso podría ser un asunto que sí sería justiciable y revisable ante la rama judicial; (3) es necesario seguir un debido proceso de ley que contenga unos cargos debidamente notificados, con oportunidad de presentar prueba por el imputado y hay que ofrecer la oportunidad de refutar la prueba ofrecida en contra.

La sentencia también concluye que las causas de expulsión deben estar ceñidas a conductas constitutivas de delitos estatuídos. Pero, tuvo mucha dificultad para explicar esta conclusión razón por la cual, posiblemente, se explica que no tuviese los votos necesarios para emitir una Opinión. Se especifica que una mayoría –no así el Tribunal– de los votos que deniegan la solicitud del legislador destituido-apelante discrepa sobre el alcance de la referencia otros delitos graves contendida en la sección 21 del Artículo III. El Tribunal se dividió al analizar si todas las conductas constitutivas de delito grave deben ser motivo de residenciamiento o expulsión. Tampoco pudo coincidir si determinadas disposiciones de la Ley de Ética Gubernamental que tipifican delitos graves, son suficientes y válidos para expulsar un legislador.

La experiencia constitucional reciente, ocasionada por la conducta del gobernador renunciante, produjo dos importantes informes que trascendieron la opinión pública del País. Ambos se centran en analizar las expresiones y conducta contenidas en el chat que mantenía el entonces gobernante. Su foco principal es determinar si las mismas podrían ser suficientes para iniciar un proceso de residenciamiento. Pero, al así hacerlo, analizan si son conductas de tal magnitud que equivalen al tipo de delitos que la Constitución contiene como residenciables. Es decir, expresiones y conducta reflejadas en el chat que no fueran constitutivas de delito bajo la ley penal ordinaria, quedaban fuera del foco principal del análisis. De hecho, la encomienda asignada por el Presidente de la Cámara de Representantes limitaba el campo de acción a la búsqueda de «prueba de que [141] hubo comisión de delito».

Reflexión final a modo de conclusión

Todo procedimiento de residenciamiento de un gobernador electo que pueda culminar con su destitución tiene que insertarse en su justa dimensión: constituye anular la decisión del pueblo mediante votación directa. La Constitución de Puerto Rico representa la voluntad original del pueblo de Puerto Rico, aunque mediatizada y autorizada por el Congreso de los Estados Unidos. Pero, ese mismo documento magno delega en sus legisladores, al ejercer sus prerrogativas y obligaciones constitucionales, que manifiesten la voluntad original del pueblo ahora convertida en voluntad constituida. Por lo tanto, lo que constituye conducta delictuosa suficiente para ser residenciable, solo debe estar en manos de la Asamblea Legislativa. Cualquier error en el análisis de la Cámara de Representantes sobre la suficiencia de esa conducta a estos fines, no debe ser objeto de revisión judicial salvo cuando se trate de una decisión claramente abusiva y carente de cualquier elemento de razonabilidad. De lo contrario, la conducta imputada como residenciable sería una revisable ante la rama judicial, trastocando así la doctrina de separación de poderes. Fuera de este tipo de actuación, corresponde al pueblo mismo castigar a una asamblea legislativa constitucionalmente errada en este contexto.

Por lo tanto, el inicio del procedimiento, la investigación propiamente a ejecutarse y, la posterior articulación de los cargos de residencia, deben estar enmarcados inicialmente en un marco de probidad. Específicamente, el detonante del proceso debe ser conducta que implique la posible comisión de los delitos mencionados en la Constitución. Pero, la brújula que guíe el proceso puede y debe trascender esta limitación. El propósito último, lo esencial, debe ser si el gobernante faltó crasamente la confianza pública por su conducta indignante. El requisito de tres cuartas partes en la votación del Senado debe ser suficiente contrapeso para incentivar esta probidad y evitar el abuso constitucional. La probable ausencia de justiciabilidad e indisponibilidad de revisión judicial magnifica esta responsabilidad institucional. De igual forma, es posible que expresiones y conductas aisladas no constituyan delito bajo el foco de la ley penal ordinaria. Sin embargo, una de ellas puede ser de tal magnitud, o analizadas todas en su conjunto, que puedan constituir una traición a la confianza pública por ser indignante o corrupta. Más aún: expresiones o conductas previas a advenir al cargo de gobernador o gobernadora, constitutivas de delito o no, si se hicieran públicas o se concretizaran mientras se desempeña en el cargo, podrían ser causa para residenciamiento en tanto estén vinculadas al desempeño que se espera de su gobernante. Esta decisión es aún más acuciosa si se trata de un gobernante no electo que ha sumido el cargo por razón de la cláusula de sucesión que contiene la Constitución. Después de todo, la traición no está tipificada como delito en nuestra ley ordinaria pero sí está incluida en la Constitución como causa de juicio de residencia.

Lo mismo ha de decirse sobre el juicio de residencia en el Senado. Se requiere lo fundamental del debido proceso de ley: ser notificado adecuadamente, presentar prueba y oportunidad de refutar la prueba en contra. En adelante, las normas aplicables al juicio de residencia serán de hechura parlamentaria. Eso incluye la suficiencia de la prueba que ha de aquilatar el Senado constituido como jurado. Es parte de la historia constitucional de los Estados Unidos, el voto decisivo del Senador Robert Byrd en el enjuiciamiento del Presidente Bill Clinton. Al explicar su voto en contra del residenciamiento, argumentó que aunque su conducta constituía «high crimes and misdemeanors», lo mejor para la nación norteamericana era que continuara como presidente. Lo contrario, también deber ser constitucionalmente permitido.

El análisis antes expuesto armoniza nuestro texto constitucional, la discusión en la Asamblea Constituyente y el reconocimiento de un texto proveniente de las leyes orgánicas y la Constitución de los Estados Unidos. Ante la ausencia de otros mecanismos constitucionales de destitución de un gobernante, frente a lo difícil de una votación de tres cuartas partes del cuerpo deliberativo del Senado en un juicio de residencia, corresponde liberar a la rama legislativa del amarre del principio de legalidad en el contexto que reflexionamos. Fue la presión del pueblo la que movió a la Asamblea Legislativa a investigar la posible remoción de un gobernante que perdió toda legitimidad obtenida a través del voto directo.

Nuestro País demostró lo que esto significa si ésta actúa a destiempo o de forma imprudente.