Por Julio E. Fontanet Maldonado

El verano de Puerto Rico 2019 será siempre recordado; y por muchas razones. Desde la perspectiva política y social, las lecciones y vivencias son inconmensurables. Desde el punto de vista jurídico, los hechos que dieron base a las distintas situaciones vividas en dicho reducido periodo de tiempo produjeron un sinnúmero de controversias que requirieron de análisis jurídico y de manera urgente.

Primeramente se discutía si los comentarios esgrimidos en el mal recordado chat de telegram por funcionarios públicos y personas muy cercanas al gobernador -aparte de ser sexistas y homofóbicos- constituían violaciones a la ley penal. Paralelamente se discutía si de conformidad con la Constitución de Puerto Rico, el gobernador podría ser residenciado por su participación en el chat. La discusión continuó entonces sobre la naturaleza y los requisitos del proceso de residenciamiento. Ante toda esta discusión, así como las protestas y reclamos de renuncia, el gobernador anunció su renuncia. Fue entonces que surgieron otras controversias paralelas, las cuales giraban en torno a los nombramientos en receso y el orden sucesorio del gobernador. Esto último propició la presentación de acciones judiciales en las que inter alia se cuestionaba una enmienda a Ley 7 de 1952, que fue aprobada en el 2005 y que alegadamente excluía al Secretario de Estado de tener que ser confirmado por la Cámara y el Senado para poder sustituir de manera permanente al gobernador. Dicha controversia fue atendida y adjudicada de manera unánime por el Tribunal Supremo de Puerto Rico.

Como secuela de la renuncia del gobernador, se convirtieron en académicas muchas de las controversias planteadas, particularmente las relacionadas al proceso de residenciarlo, así como a la posibilidad de que el gobernador fuera procesado criminalmente mientras fungía como tal o que tuviera la facultad de auto–indultarse. No obstante, las interrogantes legales continuaron discutiéndose e inclusive algunas personas planteaban que era posible residenciarlo a pesar de su renuncia. Sí pues, nuestro ordenamiento jurídico se privó de nutrirse doctrinalmente de todas estas controversias como consecuencia de la falta de tramitación judicial de estos importantes asuntos (por tornarse académicos) y así esclarecer muchas de las interrogantes surgidas. A tono con lo anterior, constituye una gran oportunidad el discutir en esta publicación algunos de los asuntos que quedaron pendientes. Nos parece que desde la perspectiva penal surgen tres asuntos interesantes que ameritan ser discutidos. En primer orden, la naturaleza del proceso de residenciar al primer ejecutivo en comparación con el procesamiento penal ordinario. En segundo lugar, debe contestarse la interrogante de si un gobernador puede ser acusado por conducta criminal mientras ostenta el puesto de gobernador. Finalmente es relevante considerar, tomando en cuenta los eventos vividos, la facultad de un gobernador de indultarse a sí mismo. Comencemos.

La discusión de los temas:

La facultad de la Asamblea Legislativa de residenciar al gobernador está contemplada en el Artículo 3, sección 21 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante Constitución del ELA). La misma dispone lo siguiente:

«[L]a Cámara de Representantes tendrá el poder exclusivo de iniciar procesos de residencia y con la concurrencia de dos terceras partes del número total de sus miembros formular acusación. El Senado tendrá el poder exclusivo de juzgar y dictar sentencia en todo proceso de residencia; y al reunirse para tal fin los Senadores actuarán a nombre del pueblo y lo harán bajo juramento o afirmación. No se pronunciará fallo condenatorio en un juicio de residencia sin la concurrencia de tres cuartas partes del número total de los miembros que componen el Senado, y la sentencia se limitará a la separación del cargo. La persona residenciada quedará expuesta y sujeta a acusación, juicio, sentencia y castigo conforme a la Ley. Serán causas de residencia la traición, el soborno, otros delitos graves y aquellos delitos menos graves que impliquen depravación. El Juez Presidente del Tribunal Supremo presidirá todo juicio de residencia del Gobernador.»

Dicha disposición se redactó tomado como base la contemplada en el Artículo I sección 2 y 3 de la Constitución de los Estados Unidos de Norte América (en adelante Constitución federal) aunque existen algunas diferencias. Como puede verse, en el artículo citado de la Constitución del ELA se establece la facultad que tiene tanto la Cámara como el Senado para tramitar tan importante proceso, así como también las funciones de cada cuerpo. En relación a esto último, le compete a la Cámara de Representantes iniciar el proceso y de tomar la determinación de formular una acusación, lo cual requerirá la concurrencia de dos terceras partes de los representantes. Por su parte, el Senado tiene el poder de juzgar al gobernador y emitir un fallo condenatorio cuando concurran tres cuartas partes de los miembros del Senado. En dicha disposición también se establecen las causas de residencia, las cuales son la traición, el soborno, otros delitos graves y aquellos delitos menos graves que impliquen depravación. Finalmente, también se dispone que las cámaras legislativas se podrán auto convocarse para atender los respectivos procesos.

La disposición constitucional no provee sobre cómo se inicia el proceso en la Cámara de Representantes, ni cuáles son las normas procesales a ser aplicadas tanto en la Cámara como en el Senado. Debe advertirse que el proceso de residencia en su etapa de formulación de cargos y en la etapa de juicio son sustancialmente diferentes a los procesos criminales ordinarios; aquí se trata más de un juicio político. Debe tenerse presente que el proceso no culmina en una condena criminal o en una sentencia de cárcel. La única determinación que se tomaría a nivel del juicio político es la separación del cargo de gobernador.

Ante la ausencia de normas específicas relacionadas al proceso y tomando en consideración la naturaleza particular del proceso de residencia, le compete exclusivamente a la Asamblea Legislativa establecer las normas y el procedimiento a ser aplicados. En nuestra historia constitucional nunca se ha iniciado un proceso de residencia en contra de algún gobernador; no obstante, la experiencia en los Estados Unidos puede aportar algunas ideas sobre cómo proceder. El primer proceso se hizo contra el presidente Andrew Johnson en 1968 y posteriormente en la década de los setenta cuando se inició un proceso en contra del presidente Nixon el cual no culminó, como consecuencia de la renuncia del presidente. Más recientemente en 1999, se tramitó un proceso en contra del presidente Bill Clinton en el cual no hubo un fallo condenatorio.

Los procesos en contra de Nixon y de Clinton comenzaron con una investigación de un fiscal especial independiente, la cual fue evaluada por la Cámara de Representantes con el propósito de determinar si era procedente el inicio del proceso de residenciamiento. Culminada dicha investigación se presentó entonces una resolución para dar comienzo al proceso y referirlo a la Comisión de lo Jurídico, de manera que se determinara si se procedía con la presentación de cargos en el Senado. Precisamente en el caso del entonces gobernador, el representante Dennis Marques Lebrón presentó una resolución similar, en la que se solicitaba iniciar el proceso de residencia del gobernador y que se creara una comisión especial para comenzar dicho proceso.

En el escenario planteado sobre la conducta del entonces gobernador Ricardo Rosselló, se encontraban cientos de páginas de un chat -cuya autenticidad no se cuestionaba- donde además de expresiones desafortunadas había a nuestro juicio, fuertes indicadores de posible conducta delictiva, como por ejemplo: (i) el delito de conspiración, (ii) el de apropiación ilegal, (iii) el de violaciones a la Ley de Ética Gubernamental, (iv) el de intervención indebida con las operaciones gubernamentales y (v) el de discrimen ilícito, entre otras. La interrogante planteada era si los cuerpos legislativos tenían que esperar por una investigación de todos los posibles delitos incurridos, así como la identificación de prueba suficiente para poder emitir un fallo condenatorio y así entonces poder iniciar los trabajos. Si bien es cierto que puede ser prudente esperar por una investigación a esos efectos, nada impide que dicha investigación sea realizada como parte del proceso de residenciamiento que se lleve a cabo en la Cámara. Dicha investigación puede ser realizada por los propios legisladores que sean nombrados o por investigadores independientes. Cabe destacar que hubo dos estudios realizados que pretendían identificar la posible comisión de delitos por el gobernador en el chat. La propia Cámara de Representantes comisionó uno y otro fue preparado por el Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico. Del informe presentado por el Colegio, se identificaron al menos quince (15) posibles delitos cometidos. Por su parte. el informe comisionado por la Cámara concluyó la existencia de cinco posibles delitos por parte del entonces gobernador.

Al analizar estas diferencias, resulta evidente que tomando en consideración la naturaleza de lo expresado en el chat, existían grandes probabilidades de que el gobernador fuera residenciado, por lo que realmente su renuncia no fue sorpresiva. Ciertamente en el proceso de juicio que se hubiere conducido en el Senado, era necesario presentar prueba adicional (deposiciones, documentos) para poder sustentar la mayoría de los cargos. No obstante, teniendo nuevamente presente la naturaleza de lo que es un juicio político vis a vis un juicio penal ordinario su situación era muy precaria. Así pues, la evaluación de los cargos hubiese sido más de naturaleza política que formalista. Como se señala en el Informe del Colegio al citar al delegado de la Convención Constituyente, Gutierrez Frankie: «El proceso de residenciamiento no es un proceso judicial, es un proceso político, es un proceso de gobierno. Político, en el sentido de gobierno. No es un proceso judicial de administración de justicia, ni está sujeta a revisión, ni puede ser modificada por una decisión del Senado ni por ningún tribunal.»

La próxima interrogante consiste en identificar si en nuestro ordenamiento jurídico – distinto al federal en cuanto a la figura del presidente – se provee con claridad la posibilidad de que un gobernador incumbente pueda ser procesado criminalmente por conducta realizada durante su gestión como gobernador. Dicha pregunta surgió ante planteamientos de que lo que procedía exclusivamente era el proceso de residenciar al gobernador. Cabe advertir que esa interrogante se nutrió del debate existente en los Estados Unidos sobre la imposibilidad de acusar a un presidente en funciones; debate que se ha intensificado por las posturas sobre el particular del propio presidente Donald Trump. En Puerto Rico -como veremos más adelante- parece ser un asunto menos polémico.

La Constitución del ELA no impide el procesamiento criminal de un gobernador en funciones y además, esa posibilidad está contemplada en la Ley del Fiscal Especial Independiente

Artículo 1. — Declaración de Política Pública y Creación de la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente.) Constituye la política pública del Gobierno de Puerto Rico fomentar la dedicación de sus funcionarios y empleados a la gestión y al servicio público con honestidad, excelencia profesional y personal, así como con dedicación absoluta al bienestar y desarrollo integral de nuestro pueblo. Para lograr estos objetivos resulta medular fortalecer la institucionalidad de un foro neutral e independiente para dilucidar rápidamente los actos atribuibles a funcionarios gubernamentales; y asegurar que las investigaciones sean objetivas, imparciales, independientes y de excelencia. Para lograr los objetivos señalados, se crea la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, como una entidad autónoma administrativa, funcional y fiscalmente de la Rama Ejecutiva. Esta Oficina estará integrada por un Panel con tres (3) miembros en propiedad y dos (2) miembros alternos, cuyos miembros serán seleccionados de entre los ex jueces o ex juezas de los tribunales, según el procedimiento en adelante dispuesto, y aquel personal designado por el primero para ejercer las encomiendas expresamente delegadas bajo esta Ley. 

La propia ley establece con claridad la posibilidad de investigar y procesar a varios funcionarios públicos electos, incluyendo al primer ejecutivo. En su Artículo 4 se dispone lo siguiente:

Artículo 4. — Investigación preliminar.

(1) El Secretario de Justicia llevará a cabo una investigación preliminar en todo caso en que obtenga información bajo juramento que a su juicio constituya causa suficiente para investigar si se ha cometido cualquier delito grave y menos grave incluido en la misma transacción o evento, o cualquier delito contra los derechos civiles, la función pública o el erario. El Secretario deberá notificar al Panel en aquellos casos en que se implique a cualquiera de los siguientes funcionarios:
El Gobernador;

Adviértase, que dicha disposición no está condicionada a que no se inicie un proceso de residenciamiento. Es decir, el procesamiento penal no está supeditado a las acciones u omisiones de la Asamblea Legislativa referente al proceso de residenciar. Así pues, podría ser encausado criminalmente, independiente el curso de acción que opte la Asamblea Legislativa, pero además cabe destacar, podría iniciarse el procesamiento penal del gobernador simultáneamente al proceso de residenciamiento. Inclusive, el gobernador puede ser procesado criminalmente a pesar de que haya renunciado  a su cargo. Por otra parte hay que reconocer que a nivel federal el asunto es más complicado. Durante la presidencia de Nixon surgió más intensamente este debate, y el Departamento de Justica Federal aprobó un memorando en el cual se concluía que un presidente en funciones no podía ser acusado. Dicha postura fue reafirmada en dicho departamento en el año 2000. De la lectura de ambos memorandos, se plantea el argumento de que procesar criminalmente a un presidente en funciones violentaría el principio de la separación de poderes incluido en la Constitución. Específicamente en el Memo del año 2000 se concluye lo siguiente:

«In 1973, the Department concluded that the indictment or criminal prosecution of a sitting President would impermissibly undermine the capacity of the executive branch to perform its constitutionally assigned functions. We have been asked to summarize and review the analysis provided in support of that conclusion, and to consider whether any subsequent developments in the law lead us today to reconsider and modify or disavow that determination.1 We believe that the conclusion reached by the Department in 1973 still represents the best interpretation of the Constitution.»

A tenor con lo anterior, cuando el presidente incurra en conducta delictiva tendrá que ser primeramente residenciado y entonces, posteriormente podrá ser acusado criminalmente. Bajo el ordenamiento jurídico federal -según ambos memorandos- no puede acusarse criminalmente a un presidente durante su incumbencia; lo que procede, según expresado anteriormente, es el proceso de residenciarlo y luego el de su procesamiento penal.

Finalmente, nos compete atender el poder del gobernador a conceder indultos. Más específicamente, si tiene la facultad para conceder un indulto a su propia persona. La facultad constitucional del gobernador para conceder indultos está plasmada en el Artículo IV sección 4 de la Constitución del ELA . Entre los poderes incluidos en dicha sección se encuentra:

«[S]uspender la ejecución de sentencias en casos criminales, conceder indultos, conmutar penas y condonar total o parcialmente multas y confiscaciones por delitos cometidos en violación de las leyes de Puerto Rico. Esta facultad no se extiende a procesos de residencia.»

Por su parte, la Constitución de Estados Unidos en su Artículo II sección 2, establece que el presidente tendrá la facultad de suspender la ejecución de las sentencias y conceder indultos por delitos cometidos contra los Estados Unidos, excepto en los juicios por residencia. Señala Raúl Serrano Geyls que el origen de dicha disposición se remonta a la prerrogativa que en el pasado ejercía la corona inglesa. Señala también el autor, que en el Federalista Número 69, Hamilton expresó que los poderes conferidos en la disposición constitucional mencionada se asemejaban a los poseídos para esa época por el rey de Gran Bretaña y el gobernador de Nueva York. Éste último, fue uno de los gobernadores con mayores poderes en los trece estados originales. A pesar de las similitudes existían también, unas grandes diferencias, las cuales Hamilton resaltaba en sus famosos ensayos.

Así pues, en principio puede colegirse que el poder conferido es uno muy amplio y que estaba ausente de reglamentación por parte de la legislatura y además, sujeta de manera muy limitada a revisión judicial. Inclusive en Shick v. Read, se resolvió que el poder de conceder indultos es uno de naturaleza plenaria que emana directamente del texto de la Constitución y no es uno que esté sujeto a modificaciones por parte del Congreso. De esta forma, para atender cualquier interrogante sobre la capacidad del presidente para conceder indultos, es imperativo interpretar textualmente el artículo mencionado. De su lectura surgen dos limitaciones evidentes:

1. El poder de indulto es únicamente para delitos federales, por lo que no afectaría el procesamiento de delitos estatales.
2. No es de aplicación para los procesos de residenciamiento.

Al examinar la disposición análoga en nuestra Constitución, es evidente que sólo aplica a procesos penales en la jurisdicción de Puerto Rico, y al igual que en la constitución federal, no aplica a procesos de residencia. Como puede apreciarse del texto de ambas constituciones, no surge si el primer ejecutivo tiene la facultad para auto indultarse, pero tampoco surge una limitación expresa a ello. Tomando en consideración que nuestra disposición fue copiada de la federal, resulta relevante hacer referencia al Federalista Núm. 69.

Existen dos referencias importantes en el Federalista Núm. 69 que a nuestro juicio permiten concluir que el auto-indulto no estaba contemplado al redactarse la constitución federal y donde, además, se esgrimen dos poderosos argumentos para descartar la posibilidad de su existencia. Al describir las facultades y obligaciones del presidente según contemplada en constitución propuesta, Hamilton destaca en lo pertinente lo siguiente:

The President of the United States can be impeached, tried, and, on conviction of treason, bribery, or other high crimes or misdemeanors, removed from office. Afterwards he would be liable to prosecution and punishment in the ordinary course of law.
The king of Great Britain is sacred and inviolable. He is not accountable to any constitutional tribunal. And a national revolution is the only way he can be punished.

In the delicate and important area of personal responsibility, the President of the United States will stand on no better ground than the governor of New York. And he will have more personal liability than the governors of  Massachusetts and Delaware.

Resulta evidente que para Hamilton y los otros padres fundadores era importante distanciarse de la figura del monarca inglés que podía vivir en completa impunidad y que no podía ser procesado criminalmente. Solamente un proceso revolucionario (national revolution) podría exigirle cuentas a dicho monarca. Así pues, resultaría inconcebible que se contemplara la posibilidad de un auto-indulto por parte del presidente en casos criminales, lo que lo equipararía peligrosamente a la figura del monarca inglés. Más aún, resulta evidente el deseo y/o la posibilidad de que el presidente una vez residenciado, pudiera ser posteriormente procesado criminalmente en los procesos penales ordinarios. La posibilidad de un auto-indulto descartaría también este segundo escenario. Así pues, un auto-indulto por parte del presidente sería de dudosa validez constitucional

La segunda referencia que se identifica en el Federalista Núm. 69 es cuando Hamilton destaca su preocupación con los poderes del gobernador de Nueva York sobre los indultos que incluía -distinto a la propuesta federal sobre el particular- el indulto en caso de residenciamiento (impeachment). Particularmente le preocupaba la posibilidad de fomentar la impunidad en algún grado, en la medida en que se permitiese el indulto en casos en los cuales existía la posibilidad de iniciar el proceso de residencia. A esos efectos destacó:

[F]or example, if a governor of New York led a conspiracy, until the design ripened into actual hostility he could insure his accomplices entire impunity.
On the other hand, although the President of the United States can pardon treason when prosecuted in the ordinary course of law, he could not shelter and offender from the effects of impeachment and conviction.

Wouldn’t the possibility of impunity for the preliminary steps be a greater temptation to continue a conspiracy led by the governor of New York against the public liberty, than he more limited possibility of an exemption from death and confiscation if the final execution of the plan and actual appeal to arms should miscarry?…Nuevamente el tema de la impunidad, particularmente por parte de un gobernador o del presidente, puede identificarse como una preocupación vital de Hamilton. Así pues, puede verse su crítica a la posibilidad de que el gobernador de Nueva York pudiera indultar a los que conspiraron conjuntamente con él; pero por otro lado, se descartaba por Hamilton que bajo los poderes de indulto incluidos en la constitución federal, el presidente pudiera actuar de esa forma. A tono con lo anterior, resulta evidente que la Constitución Federal no contempló la posibilidad de un auto-indulto en la medida en que claro está, dicha facultad no se incluyó expresamente, pero además, tomando en consideración la vehemente crítica al hipotético escenario existente en el estado de Nueva York sobre el indulto a posible coautores.

A tono con lo anteriormente expresado, no se requiere de mucho análisis para concluir que todo lo anterior es de total aplicación a la figura del gobernador en Puerto Rico, tomando en consideración la similitud entre ambas disposiciones constitucionales. Ahora bien, en el caso de Puerto Rico es aún más patente, al permitirse por nuestra normativa el que un gobernador o exgobernador pueda ser procesado criminalmente mientras ostenta el cargo. Argumentar lo contrario sería plantear que un primer ejecutivo en un esquema constitucional similar al nuestro o al de los Estados Unidos, no está sujeto al estado de derecho, sino que está por encima del mismo. Nada de lo expresado en el contrato social que es la constitución -sea la federal o la del ELA- le confirió dicha autoridad.

Reflexiones finales

Es evidente concluir que Puerto Rico no es el mismo país como consecuencia del verano 2019. Si bien es cierto que los mayores cambios son de naturaleza política, debemos tener presente que la amplia discusión y difusión de las diversas controversias legales sirvieron de plataforma para un proceso de aprendizaje y como "medidor" de algunas disposiciones y estructuras legales. La discusión del proceso de residenciamiento y la eventual renuncia del gobernador, permitió a las personas internalizar el poder que tienen como ciudadanos y cómo este trasciende el votar cada cuatro años. En ese sentido, las estructuras legales y la normativa legal existente deben ser más eficientes para propender una mayor participación ciudadana en los asuntos políticos. Es de esperarse propuestas de reforma constitucional en un futuro relativamente cercano. Por el momento, las lecciones aprendidas sobre la imputabilidad de un gobernador y las controversias relacionadas con la ley de sucesión de este último son un inicio, y en la dirección correcta.