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Por Aníbal Acevedo Vilá

El verano de 2019 transformó a Puerto Rico. Más allá de la renuncia forzada del gobernador Ricardo Rosselló Nevares, en ese verano el pueblo de Puerto Rico descubrió una fuerza y un poder que no sabía que tenía: el poder de usar sus derechos constitucionales, especialmente, los de expresión, protesta y reparación de agravios, para ampliar sus poderes democráticos. En el verano 2019 el pueblo de Puerto Rico comprendió que sus derechos democráticos se ejercen de diversas formas, todos los días y no mediante el voto una vez cada cuatro años. Pero esa revelación/revolución no nos permitió participar del siguiente paso, y no fue por diseño, necesariamente, sino por la urgencia y la manera en que se suscitaron los acontecimientos. Los puertorriqueños que exigimos y logramos que el gobernador renunciara quedamos excluidos del proceso de selección de quien lo sustituyó. Por eso sostengo que ampliar y garantizar esos derechos democráticos que los puertorriqueños se ganaron en las calles requiere revisar el marco constitucional en el que vivimos.

Al terminar de escribir a finales del año pasado mi libro, «Separación de poderes en Puerto Rico: entre la teoría y la práctica», decidí incluir un último capítulo titulado: «Reflexión final; agenda futura.» El propósito de dicho capítulo lo describí de la siguiente forma:

En este libro hemos examinado el modelo de separación de poderes establecido por la constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, tanto desde una perspectiva jurídica como práctica. Al momento de terminar de escribir el libro, estamos en una especie de suspensión extra- constitucional de nuestro modelo constitucional de pesos y contrapesos, y de nuestros limitados poderes democráticos de autogobierno. Todos esperamos que este periodo se supere los más pronto posible. De forma paralela al adelanto de un cambio o reforma profunda de nuestra relación política y económica con los Estados Unidos, hay que adelantar una agenda de cambio constitucional y democrático interno que permita superar y evitar los errores del pasado. Esa agenda se tiene que adelantar, independientemente, de la decisión final que se tome sobre nuestra relación política con los Estados Unidos.

Más allá de algunas imprecisiones o desbalances que emanan del propio texto constitucional, y que discutimos durante los pasados nueve capítulos, en este libro hemos visto, además, que una de las mayores deficiencias de nuestro esquema de separación de poderes emana de la subordinación política y electoral de los miembros de la rama legislativa al poderío político del gobernador. A mi entender, esa subordinación política nace de una deficiencia democrática. La forma mediante la cual se eligen los legisladores en Puerto Rico los hace depender de forma exagerada de la fuerza política del candidato a gobernador y —en muchos casos— del candidato a alcalde de su partido político. Esa dependencia política tiene el efecto de haber creado una desconexión entre el legislador y sus constituyentes. Esas y otras deficiencias constitucionales requieren de una reforma democrática que impacte ambas ramas políticas. Una vez concluya el presente y doloroso periodo de burda intervención y menoscabo de poderes democráticos ocasionado por la ley PROMESA y los poderes otorgados a la JSAF, será, además, impostergable, una revisión profunda de nuestro esquema constitucional en su aplicación a los temas fiscales y presupuestarios.

Más adelante en ese mismo capítulo, bajo el subtítulo, «Reformas democráticas», señalé:

La única solución a los problemas de la democracia tiene que ser mayor democracia. La experiencia democrática del pueblo puertorriqueño, además de ser limitada por su condición colonial (agravada por PROMESA), ha sido de muy corta duración. Luego del proceso de 1952, no ha ocurrido ningún cambio significativo en nuestro modelo democrático, salvo la separación de la papeleta a la alcaldía, y luego de la papeleta legislativa. El desbalance de poderes que hemos identificado en varias instancias de este libro requiere de cambios profundos en nuestro modelo democrático, que, a su vez, tienen un efecto sobre el balance de poderes.

Entre las recomendaciones generales que incluí en dicho capítulo se encuentran la de crear el cargo de vicegobernador electo y la de separar las elecciones del gobernador y los alcaldes de la de los legisladores. Recuerdo que en las diversas presentaciones que hice del libro a principios de 2019 en universidades y otros foros, dije que reconocía que muchas de las preocupaciones y propuestas que estaba haciendo no eran temas de discusión inmediata, pero sí relevantes. Resaltaba que, aunque nunca en la historia de Puerto Rico un gobernador no había concluido su término, si eso ocurría en el futuro, íbamos a terminar el cuatrienio con un gobernador no electo. Jamás imaginé que esa iba a ser la realidad a la que nos enfrentaríamos en el verano de 2019, con el agravante de que la renuncia de Rosselló Nevares ocurrió en un momento en el que la posición de secretario del Departamento de Estado no estaba ocupada por una persona debidamente confirmada por el Senado y la Cámara de Representantes, como exige nuestra constitución. Esta circunstancia inesperada, además de generar controversias públicas, políticas y judiciales, ha tenido el efecto de que el tema de reformas constitucionales y democráticas se haya convertido en agenda de discusión en el momento presente.

La renuncia del secretario de Estado, Luis Rivera Marín, el 13 de julio de 2019; el anuncio de renuncia del gobernador Rosselló Nevares el 24 de julio, efectivo el 2 de agosto; el nombramiento de Pedro Pierluisi el 30 de julio como secretario de Estado y su juramentación por haber sido su designación un nombramiento de receso; así como su juramentación privada como gobernador el viernes 2 de agosto a las 5:00 P.M., desataron una cadena de eventos nunca vistos en la historia de Puerto Rico. La crisis constitucional creada por la juramentación de Pierluisi en estas circunstancias culminó con la decisión unánime y atinada de nuestro Tribunal Supremo en el caso Senado de Puerto Rico v. Gobierno de Puerto Rico, 5 emitida el 7 de agosto de 2019.

Independiente de lo resuelto en ese caso, que no es la materia de análisis en este escrito, lo que sucedió en el verano 2019, cuando el pueblo de Puerto Rico, en protestas masivas y contundentes desde las calles, forzó la salida de su gobernador electo, y de todos los eventos que se sucedieron, causó una situación de hechos jamás imaginada por nuestros constituyentes. Que el marco constitucional adoptado en el 1952 haya resuelto la inestabilidad que se creó en el momento, no es óbice para detener los esfuerzos de reformar nuestra Carta Magna para hacerla más democrática y responsiva a los reclamos del pueblo. Como he dicho antes, la única solución a los
problemas de la democracia es mayor democracia.

La consecuencia real de lo que pasó en el verano 2019 es que tendremos una gobernadora por los próximos 17 meses que no fue elegida por el voto popular y que cuando fue nominada y confirmada por el Senado como secretaria del Departamento de Justicia nadie estaba pensando en sus posibilidades de que algún día asumiera el cargo de gobernadora en propiedad.

Lo que ocurrió presenta cuatro retos democráticos fundamentales:

1. Por la ausencia constitucional de la figura de un vicegobernador electo, la renuncia de Rosselló Nevares suponía que iba a ser sustituido por una persona no electa por el pueblo.
2. Por las fechas en que ocurrieron los eventos, Rosselló Nevares anunció su renuncia para una fecha en la que, por sus propios actos, no había secretario de Estado. Eso, en teoría, le permitía escoger «de dedo» a su sucesor inmediato, sujeto a la confirmación del Senado y la Cámara de Representantes.
3. Ante la ausencia de un secretario de Estado, los hechos anticipaban que, por disposición de ley, iba a asumir el cargo de gobernador o gobernadora, una persona que además de no haber sido electa, por la posición que ocupaba, tampoco pasó por el proceso de confirmación de ambos cuerpos legislativos, como se dispone para la posición de secretario de Estado. Los demás secretarios del gabinete del gobernador solo tienen que ser confirmados por el Senado.
4. Faltando 17 meses para que concluyera el cuatrienio, el marco constitucional privaba al pueblo del derecho a participar, directamente, en la selección de la persona que iba a ocupar la vacante de gobernador. En palabras sencillas, el país pudo exigir desde la calle la salida de un gobernante repudiado, pero no tenía ni tiene, mecanismos para escoger el sustituto que prefiera.

La idea de que la constitución de Puerto Rico dispusiera para la existencia del cargo de vicegobernador electo fue considerada favorablemente en la Asamblea Constituyente hasta una etapa adelantada de los trabajos. Pero ante lo que vivimos, amerita que repasemos el proceso evolutivo de la propuesta original hasta el lenguaje constitucional que tenemos hoy. El lenguaje originalmente propuesto, disponía de una sección siete al Artículo IV de la constitución con el siguiente lenguaje: «Al mismo tiempo, en igual forma y por el mismo término que el gobernador, se elegirá un vicegobernador quien deberá reunir las mismas condiciones que para ser gobernador se requieren en la sección precedente».

Sobre el orden sucesorio, la propuesta presentada inicialmente a la Asamblea Constituyente en ausencia permanente del gobernador era la siguiente:

[Sección 8] Cuando ocurra una vacante en el cargo de gobernador producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquiera otra falta absoluta, dicho cargo pasará al vicegobernador quien lo desempeñará por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá para el caso de que una vacante total ocurra tanto en el cargo de gobernador como en el de vicegobernador, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de gobernador.

La recomendación de la Comisión de la Rama Ejecutiva de la Asamblea Constituyente que fue aprobada por el cuerpo en pleno «en primera lectura sin mayor objeción», el 5 de diciembre de 1951, fue descrita por José Trías Monge de la siguiente forma:

 El vicegobernador se elegiría al mismo tiempo y por igual término que el gobernador y sería el presidente del Senado, donde no tendría voto, excepto en caso de empate. En caso de vacante absoluta, el vicegobernador sustituiría al gobernador, mas en el caso de vacante temporal, ocuparía el cargo de gobernador el secretario de gobierno que este designase.

La propuesta disponía que en caso de vacante simultánea del gobernador y el vicegobernador, se iba a establecer por legislación quién ocuparía el cargo de gobernador. La preocupación democrática que se tenía ya en ese momento ante la situación de una vacante en ambos cargos fue objeto de una propuesta de enmienda que hizo el delegado Reyes Delgado. Su enmienda proponía que, «en el caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de gobernador como en el de vicegobernador, asumirá la gobernación el presidente de la Cámara de Representantes.» Esta enmienda, que pretendía elevar a rango constitucional lo que en Estados Unidos está dispuesto estatutariamente, pretendía garantizar que en el segundo escalafón de sucesión se garantizara que el cargo lo iba a ocupar una persona elegida mediante el proceso democrático. Luego de debate, la propuesta de Reyes Delgado fue derrotada.

Basado en el lenguaje aprobado el 5 de diciembre de 1951 fue que se llevaron a cabo, mayormente, las discusiones y los trabajos de la Asamblea Constituyente relativos al orden de sucesión en caso de ausencia del gobernador. No obstante, casi al final de los trabajos, el 25 de enero de 1952, el delegado Víctor Gutiérrez Franqui presentó la siguiente enmienda, como parte de un paquete de enmiendas a diversas secciones de la constitución propuesta:

Cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima elección general estuviere señalada para celebrarse más de un año después de la fecha de la vacante, se celebrará una elección especial para elegir un gobernador dentro de los 120 días siguientes a la vacante. La ley proveerá para que en el caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de gobernador como en el de secretario, y determinará qué funcionario ocupará el cargo de gobernador.

Con esta enmienda se trastocaba el orden de sucesión de varias formas. En primer lugar, se eliminaba el cargo de vicegobernador electo por el pueblo, limitando de esta forma la participación democrática de los ciudadanos en caso de ausencia permanente del gobernador. Segundo, se disponía que el secretario de Estado iba a sustituir al primer ejecutivo en caso de ausencia permanente. Sin embargo, reconociendo el carácter antidemocrático del cambio propuesto, en la enmienda se disponía que, si la vacante a la gobernación ocurría a más de un año de la próxima elección, entonces el sustituto permanente por el resto de cuatrienio sería electo por el pueblo en una votación especial a llevarse a cabo dentro de los 120 días siguientes al surgimiento de la vacante. Y, finalmente, se disponía que, si quedaban vacantes, simultáneamente, los cargos de gobernador y secretario de Estado, la Asamblea Legislativa iba a determinar mediante ley el orden de sucesión.

Esa enmienda, según redactaba, pretendía crear un balance democrático fino, ante la determinación de los trabajos de la Asamblea Constituyente a última hora de eliminar el cargo de vicegobernador electo. De la forma que se propuso, el secretario de Estado, es decir, un funcionario no electo, solamente iba a ser gobernador por el resto del término si la vacante ocurría en el último año y dos meses del cuatrienio. De esa forma se salvaguardaba el derecho democrático del pueblo de determinar quién sería el sucesor de un gobernador que no pudiese concluir el término para el cual fue elegido.

Sin embargo, días después el delegado Gutiérrez Franqui volvió a enmendar su propuesta con el siguiente lenguaje:

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: En relación con la enmienda propuesta por este delegado a la sección 8, voy a solicitar que mi proposición anterior se considere enmendada en los términos siguientes: Que se elimine de la sección 8, según yo propuse la enmienda, lo siguiente, empezando en la primera línea de mi enmienda anterior: «un gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo o cuando», de manera que la enmienda propuesta lea en su principio de la manera siguiente: «Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador, producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta que su sucesor»… mejor dicho, hasta, "quien lo desempeñará», [que] se elimine el resto de mi moción anterior y ahí se inserte lo siguiente: «por el resto de su término y hasta que un nuevo gobernador sea electo y tome posesión. La ley proveerá cuál secretario de gobierno ocupará el cargo de Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes los cargos de Gobernador y Secretario de Estado.

Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá mientras dure el impedimento el Secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el secretario de gobierno que se determine por ley.

Cuando por cualquier razón el Gobernador electo no pueda tomar posesión de su cargo, la Asamblea Legislativa electa elegirá un gobernador por mayoría absoluta de cada una de sus cámaras, quien desempeñará el cargo por la totalidad del término y hasta que el próximo Gobernador sea electo en la siguiente elección general y tome posesión.»

 Sr. PRESIDENTE: ¿Ha terminado el señor delegado de hacer la presentación?
Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Un párrafo más, señor presidente.
El Secretario de Estado será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de cada una de las cámaras de la Asamblea Legislativa.

El debate sobre estos importantes cambios a lo propuesto originalmente fue muy breve y superficial. Gutiérrez Franqui describió las enmiendas y sus razones de la siguiente forma:

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: El propósito de la enmienda, señor presidente y compañeros delegados, es establecer el siguiente sistema o método para la sucesión accidental del Gobernador, o sea, para en casos de que antes de vencido el término para el cual ha sido electo un gobernador, el cargo quede vacante por razones de renuncia, muerte, incapacidad total y permanente o cualquier otra razón que produzca falta absoluta. De acuerdo con la enmienda que acabamos de presentar, al ocurrir tal vacante ocuparía el cargo de Gobernador el Secretario de Estado, quien desempeñaría ese cargo hasta que después de las siguientes elecciones generales fuera electo un gobernador y tomara posesión de su cargo.

Se dispone que el Secretario de Estado, al ser nombrado por el Gobernador, deberá recibir no meramente la confirmación por el Senado, que se requiere para los demás secretarios de gobierno, sino que en este caso específico habrá de requerirse la confirmación tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, actuando separadamente y por mayoría absoluta.
Se dispone, además, que, en caso de ausencia temporal, ocupará el cargo de Gobernador también el Secretario de Estado, o en ausencia de ambos, de naturaleza temporal, la persona que designe la Asamblea Legislativa.

Esa es la proposición que presentamos para sustituir la fórmula o el método de la sucesión accidental en el cargo de gobernador, que fue aprobado en segunda lectura.

Entendemos que esta fórmula, evita la creación de un cargo de vicegobernador, con funciones de tiempo y de interés limitadísimo; que pudiera crear la organización constitucional y política dentro del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, un cargo con mucho nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer, lo que hemos considerado indeseable.

El delegado Mellado propuso que el lenguaje presentado fuese enmendado, lo cual fue aceptado por el proponente Gutiérrez Franqui, para exigir que la persona que ocupase el cargo de secretario de Estado tuviera que cumplir con todos los requisitos constitucionales que se le exigen al gobernador. Luego de eso, el debate se limitó al siguiente intercambio:

Sr. IRIARTE: De acuerdo con la enmienda resultará que el Gobernador estará sustituido por un funcionario que no es electo por el pueblo, así lo entiendo. ¿No? No será electo por el pueblo, el Secretario de Estado, sino que será nombrado por el Gobernador como los demás secretarios del gobierno.

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Con la excepción de que será confirmado por ambas cámaras legislativas.

Sr. IRIARTE: No sería electo directamente por el pueblo. La idea que había era que el vicegobernador fuera electo por el pueblo.

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Esta idea…

Sr. IRIARTE: Y ahora vamos a suprimir al vicegobernador que era electo por el pueblo, que había de sustituirlo.

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice. El vicegobernador habría de sustituir al Gobernador solamente en caso de vacante permanente y no en caso de vacante temporal.

Sr. IRIARTE: Pero de que entre las funciones de vicegobernador estaría la de sustituir al Gobernador. Sustituirlo en caso de vacante permanente y…

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Eso no lo dice el proyecto.

Sr. IRIARTE: Pero estaba sobrentendido; ésa es la misión de un vicegobernador; y ahora se suprime el vicegobernador que era un candidato electo por el pueblo por un funcionario que habrá de ser nombrado por el mismo Gobernador. Que no me gusta el cambio. Que no me gusta el cambio. Me parece que debíamos crear en la constitución ambos cargos. El cargo de vicegobernador y el de secretario tal y como está. Para que lo sustituya un cargo electo por el pueblo, no uno nombrado por el Gobernador y luego aprobado por la Asamblea Legislativa.

UN DELEGADO: Que se vote, señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE: ¿No hay mayor discusión? Si no la hay, se pone a votación. Los que estén por la afirmativa se servirán significarlo poniéndose de pie. Cincuenta y dos votos a favor. Adoptada la enmienda.

Luego de ese corto debate quedó aprobado el lenguaje con el que nos vimos obligados a atender la crisis creada por la renuncia forzada del gobernador Rosselló Nevares. La discusión no solo fue mínima y superficial, sino que no se discutió ni se explicó por qué se cambió la segunda propuesta que disponía que, eliminado el cargo de vicegobernador, si la vacante ocurría antes del último año de cuatrienio, se iba a realizar una nueva elección para el cargo de gobernador.

La Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico describió las opciones que tenían los constituyentes sobre este asunto de la siguiente forma:

Resulta preferible, por ello, que se establezca una forma de sucesión en la que el sustituto sea un funcionario muy próximo a la gobernación, con la ventaja de conocer los problemas del gobierno en forma muy directa e inmediata y de contar con la confianza del titular. De este modo queda eliminada la sospecha de rivalidad y a la vez asegurada la continuidad en la labor administrativa.

Para lograr esto pueden seguirse dos caminos. Uno de ellos es el de la elección previa del sustituto del gobernador, como vicegobernador o teniente-gobernador, atribuyéndole funciones que lo pongan a actuar como ayudante del jefe ejecutivo, dedicado a colaborar con él en forma continua. En caso de vacante pasaría, automáticamente, este funcionario a ocupar el cargo de gobernador. Pero hay otra posibilidad, a saber: si la vacante definitiva ocurriese faltando poco tiempo hasta la próxima elección regular, el secretario principal o secretario de Estado ocuparía interinamente el cargo hasta tanto que la próxima elección regular llevase a él a un titular democráticamente elegido al efecto; pero si quedara mucho tiempo para que venciese el plazo regular, sería obligatorio disponer entonces una elección especial del sucesor, con los inconvenientes, en este caso, que se derivan de la dificultad de poner en marcha toda la maquinaria de los partidos políticos e improvisar una propaganda destinada al efecto de una elección especial, en contra de lo que ya es una tradición en Puerto Rico: sustitución automática del gobernador por otro funcionario del gobierno.
Si la designación del secretario de Estado y de los restantes miembros del gabinete propuesto en el apartado anterior debe contar con la aprobación del poder legislativo o de alguna de las cámaras, se conseguiría por este camino una base democrática indirecta que haría muy sostenible la posición del sustituto del gobernador en el caso de vacante del cargo hasta tanto viniera la otra elección.

Es evidente que la inclinación principal de la Escuela de Administración Pública de la UPR era garantizar con validez democrática la sustitución de un gobernador con la aprobación previa o posterior del pueblo. Como hemos visto, del debate en la Asamblea Constituyente no se desprenden las verdaderas razones para descartar una vía más democrática para la elección de un sustituto permanente al primer ejecutivo. De hecho, del debate tan parco que hubo da la impresión de que no fue un asunto de importancia para los constituyentes, pero la realidad fue otra.

Según Trías Monge, el tema de la sucesión del gobernador «fue uno de los asuntos que mayor división provocó entre los miembros de la delegación popular». Por ser un asunto que se discutió, mayormente, al interior del Partido Popular Democrático, las discusiones no quedaron registradas en el Diario de Sesiones. Trías Monge, miembro de la Asamblea Constituyente y electo bajo la insignia del PPD, destaca que «Muñoz Marín cambió de opinión varias veces sobre el método preferible de sustituir al gobernador en caso de vacante, asunto en que tenía vivo interés.»  Las diferentes visiones de la delegación popular, incluyendo los cambios de posición de Muñoz Marín, llevaron a que el tema se atendiera en un caucus popular en enero de 1952. Es de ese caucus que sale la primera propuesta de enmienda presentada por Gutiérrez Franqui, que descartó el cargo de vicegobernador, pero permitía una elección especial si la vacante permanente ocurría temprano en el cuatrienio. Como no hay un registro histórico de lo discutido en ese caucus y sobre las razones para descartar la posición de vicegobernador electo, tenemos que recurrir al resumen de Trías Monge sobre las razones que tuvo el caucus para tomar esa determinación:

Las razones principales aducidas en el caucus para lograr el cambio fueron el triste papel representado usualmente por el vicepresidente dentro del sistema federal norteamericano y por el teniente gobernador en los estados; la ausencia de empleo útil para un hombre necesariamente valioso; la dificultad de integrar dicha persona, que presidiría el Senado, al equipo de acción diaria del gobernador; la consiguiente tentación del titular de dicho cargo a emplear su tiempo en hacerse de su propia base política o a ensanchar la que tuviese; y el riesgo resultante de fricciones internas y aun escisiones. Del otro lado se argumentaba, por Jaime Benítez y otros, que la elección previa del sucesor del gobernador constituía un método más democrático, que aseguraba que el cargo recayese en una persona específicamente designada por el pueblo para dicho propósito; que dicha persona tendría mayor oportunidad que otros de familiarizarse con los problemas de la gobernación, ofreciendo así mayor oportunidad para que el sucesor del gobernador fuese una persona debidamente adiestrada para el cargo; y que, dados los problemas que la ausencia de Muñoz Marín provocarían,  lo prudente era designar desde antes su sucesor para intentar lograr una transmisión de poder, en ese y otros casos, con el menor trastorno posible.

Es interesante destacar de este resumen, que como indiqué antes se refiere a discusiones internas del liderato del PPD en aquel momento, las circunstancias políticas que se vivían, en particular alrededor de la figura de Muñoz Marín. Sobre esos elementos políticos del momento que impactaron el orden de sucesión que se adoptó en la constitución, Trías Monge añade:

El concepto de la gobernación prevaleciente en la constitución no escrita de la época, con su clara tendencia centralizante, y la naturaleza personalista del Partido Popular eran, sin embargo, básicamente contrarios al método de sucesión representado por el vicegobernador. La sucesión por el secretario de Estado se compadecía más con el orden vigente de cosas. El secretario de Estado ocuparía su cargo a voluntad del gobernador. No se amenazaba el poder del primer ejecutivo. No se amenazaba la unidad del partido.
No puede olvidarse en todo esto lo sucedido poco tiempo antes entre Luis Muñoz Marín y Vicente Géigel Polanco, uno de los líderes más destacados del Partido Popular, cofundador del mismo, por varios años portavoz de la mayoría en el Senado y entonces Procurador General y primero en la línea de sucesión bajo la Ley de Gobernador Electivo. Al comenzar a perder, en 1950, la confianza en Géigel, por alegadas actividades de éste a favor de la proclamación de la república, Muñoz atravesó, según confesó luego, momentos de gran angustia sobre el problema de sucesión, optando al cabo por requerirle la renuncia. Es indudable que esta experiencia pesó en la decisión final de Muñoz de rechazar cualquier sistema de sucesión en tal eventualidad pudiera repetirse.

Las consideraciones políticas del momento pesaron también en la última enmienda que el propio Gutiérrez Franqui presentó a su enmienda original: la eliminación de la elección especial en caso de una vacante permanente durante los primeros tres años del cuatrienio. Sobre esto, nos ilustra Trías Monge:

La eliminación de la elección especial se debió al deseo de evitar que el accidente de una vacante forzase al partido triunfante en unas elecciones a recabar al poco tiempo un nuevo mandato electoral.

De este recuento histórico surge que la decisión de no crear el cargo de vicegobernador y de privar al pueblo del derecho a escoger con  su voto el sucesor en caso de una vacante en el cargo de gobernador, estuvo impregnada por la realidad política del momento más que por criterios democráticos y constitucionales. Por un lado, Muñoz Marín no quería ni imaginar una circunstancia en la cual una figura similar a la de Géigel Polanco, pero electa como vicegobernador y no nombrada por él, fuera inamovible de su cargo, con el potencial de convertirse en gobernador por los azares del destino. Si alguien iba a sustituir a Muñoz Marín por su ausencia súbita, iba a ser alguien nombrado por el propio Muñoz Marín, que también iba a tener el poder de remover de su puesto a dicha persona si quería. A los vicegobernadores electos no se les puede remover del cargo por la perdida de la confianza del gobernante. Por otro lado, volver a poner la selección del sucesor en manos del electorado, en un escenario político insospechado en el cual Muñoz Marín no estuviese en la papeleta, le generaba grandes temores al liderato del PPD.

Sesenta y siete años después de la adopción de la constitución, Puerto Rico se enfrentó a una crisis política y constitucional que nos obliga a revisar lo decidido en la Convención Constituyente y la necesidad de adaptarlo a los reclamos de participación democrática del país que fueron evidentes durante los sucesos del verano 2019. Las razones de costos y falta de funciones esbozadas en el Diario de Sesiones para rechazar la creación del cargo de vicegobernador no son razones suficientemente válidas cuando se trata de principios democráticos fundamentales. Y las verdaderas razones, las de la coyuntura política del momento, no tienen nada que ver con el contexto histórico-político del presente y del futuro.

En el verano del 2019 el pueblo puertorriqueño se tiró a la calle exigiendo la renuncia del gobernador que había sido electo en noviembre de 2016 y a quien le quedaban diecisiete meses en el cargo. Esa vacante igual pudo haber ocurrido a los pocos meses de iniciado el cuatrienio, y por diversas causas, no solo por el levantamiento del pueblo. Que luego del país expresarse en las urnas escogiendo su gobernador, su sustituto sea una persona no electa y hasta desconocida por el pueblo al momento de votar, es completamente antidemocrático y abona a la desconfianza de los electores en los procesos democráticos. Nuestra realidad histórica es que nunca un candidato a gobernador ha designado y/o identificado durante la campaña electoral a la persona que sería su secretario de Estado. Y si lo hiciera, nada garantiza que es la persona que, finalmente, será designada al puesto, y mucho menos confirmada por la Asamblea Legislativa.

Las razones esbozadas en 1952 y por algunos en este momento tienen serias deficiencias. En primer lugar, el secretario de Estado no tiene funciones amplias ni complicadas. En la práctica, los gobernadores de Puerto Rico han moldeado las funciones de sus secretarios de Estado dependiendo de las fortalezas de quien ocupe el cargo y de las necesidades del gobernador de turno. Eso es también lo que han hecho los presidentes de Estados Unidos con sus vicepresidentes. Las funciones y responsabilidades que tenía Dick Cheney bajo la presidencia de George W. Bush eran muy diferentes a las que tuvo Joe Biden bajo la presidencia de Barack Obama. Pero nadie argumentaría que no tenían funciones y responsabilidades que en su momento fueron de suma importancia para el presidente al que le servían y para Estados Unidos.

Por otro lado, hace tiempo que la democracia puertorriqueña se ha movido del control absoluto de un partido y de un líder fuerte, a una alternancia en el poder, y al respaldo de candidatos independientes. Ese es un escenario muy diferente al de 1952. Si algo quedó demostrado en el verano 2019 es que la lealtad del país a su dignidad y a sus valores democráticos está por encima de cualquier lealtad a una persona o partido político.

La creación del cargo de vicegobernador, además de ampliar nuestras bases democráticas, tendría otro efecto de gran valor para el pueblo: nos daría un indicador muy relevante para evaluar los candidatos a la gobernación antes de votar. La selección que haga cada candidato a la gobernación de quien sería su candidato a vicegobernador, le daría al elector antes de la elección un elemento adicional para evaluar al candidato a la gobernación. Un líder, en gran medida, es tan bueno como las personas que puede atraer, seleccionar y reclutar para su equipo de trabajo. No olvidemos el daño que le hizo al candidato republicano a la presidencia de Estados Unidos, John McCain, la selección que hizo de Sarah Palin como su candidata a la vicepresidencia.

Revisado el proceso seguido en la Asamblea Constituyente y la experiencia vivida en el verano de 2019, es momento de ampliar nuestras bases democráticas y darle mayor participación al ciudadano en situaciones como la que acabamos de vivir. Por eso estoy convencido de que debemos movernos a la creación del cargo de vicegobernador, con unos ajustes a lo propuesto en 1952.

Propongo que enmendemos la constitución para crear el cargo de vicegobernador para ser votado y elegido, conjuntamente al gobernador. Todos los candidatos a la gobernación deberán seleccionar su compañero de papeleta como el candidato a vicegobernador luego de la fecha en ley en la que se celebran las primarias, pero no más tarde de sesenta días antes de las elecciones generales.

Para atender las preocupaciones de costos y funciones, propongo que se disponga que el vicegobernador asuma las funciones y responsabilidades que hoy tiene el secretario de Estado. Si el gobernador muere, renuncia, se incapacita o es residenciado, el vicegobernador asumiría el cargo por el resto del cuatrienio. Para atender el caso de que un vicegobernador deje vacante el cargo, o tenga que asumir el cargo de gobernador, su sustituto como vicegobernador sería nombrado por el gobernador con el consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes y el Senado.

Durante la crisis constitucional del verano 2019 escuché a algunas personas argumentar que el cargo de vicegobernador electo no nos hubiese servido para atender la crisis, porque seguramente hubiese estado también en el chat de Telegram que le costó el puesto a Rosselló Nevares y hubiese tenido que renunciar. Aparte de ser un supuesto de hechos muy específico, que no debe ser lo que guíe la discusión sobre modificaciones a nuestra constitución, en el fondo, de lo que se trata esa expresión es de cómo atendemos la situación de la vacante de un gobernador y un vicegobernador.

Para eso creo que podemos tomar prestado algo de una de las propuestas de poca duración de la Asamblea Constituyente y es que el pueblo vuelva a votar. Junto con la creación del cargo de vicegobernador, se debe disponer que ante la vacante simultánea de ambos funcionarios electos, se dispondrá mediante legislación quién ocupará el cargo de gobernador de forma interina. Si las vacantes simultáneas ocurrieran a más de un año de las próximas elecciones generales, se celebrará una elección especial para elegir un nuevo gobernador y vicegobernador dentro de los 90 días siguientes a la vacante. Si la vacante ocurriese al final del cuatrienio, pues asumirá el cargo de gobernador permanente aquella persona que se disponga por ley. Como verán, he tomado prestado parte del lenguaje de la propuesta presentada por el delegado Gutiérrez Franqui, que luego él mismo retiró.

Finalmente, un asunto de menor importancia, pero que a mi entender es un anacronismo que debemos corregir y eliminar de nuestra constitución, en la sección 8 del Artículo IV sobre la ausencia temporera del gobernador. Dicha sección dispone que:

Cuando por cualquier causa que produzca ausencia de carácter transitorio el Gobernador esté temporalmente impedido de ejercer sus funciones, lo sustituirá, mientras dure el impedimento, el secretario de Estado. Si por cualquier razón el Secretario de Estado no pudiere ocupar el cargo, lo ocupará el secretario de gobierno que se determine por ley.

Se ha interpretado que el término de «ausencia de carácter transitorio» significa que, una vez el gobernador sale de Puerto Rico, se activa la totalidad de esta disposición y todos los poderes del gobernador los ejerce el secretario de Estado hasta que el gobernador regrese a Puerto Rico. Esa ha sido la práctica seguida en Puerto Rico y es la razón por la cual tenemos el concepto de «gobernador interino».

Sobre esta disposición constitucional, vis a vis la constitución federal, el profesor José Julián Álvarez González señala lo siguiente:

Este orden de sucesión tiene consecuencias prácticas más importantes que en el sistema federal. Mientras en el sistema federal el presidente continúa en funciones como tal aun cuando se encuentre fuera del país, cf. Const. E.U., Art. II, § 6; Enm. XXV, el Art. IV, § 8 de nuestra constitución dispone que aplicará el orden sucesorio en caso de «ausencia temporera transitoria».

En mi libro sobre separación de poderes apunto lo siguiente sobre esta sección:

Esta disposición de transitoriedad no tiene ninguna justificación práctica, especialmente ante los adelantos tecnológicos que le permiten al gobernador ejercer todas sus prerrogativas constitucionales desde cualquier lugar del mundo. Sin embargo, es el mandato de nuestra constitución. Como se puede apreciar del texto constitucional, el gobernador interino no tiene limitaciones en el ejercicio de sus poderes.

Esto plantea la posibilidad teórica de que un gobernador interino firme y convierta en ley una medida que el gobernador tenía la intención de vetar o viceversa. No conozco de ninguna situación en que esto haya ocurrido. Ahora, la realidad es que no hay ningún poder que se reserve el gobernador, al este salir del país, que limite el ejercicio de todos los poderes como primer ejecutivo por parte del gobernador interino. Esto incluye la potestad de firmar o vetar leyes. Obviamente, el secretario de Estado es un funcionario de libre remoción por parte del gobernador y presumiríamos que, si ocurriese una situación hipotética como la que acabo de describir, sería fulminantemente despedido por el primer ejecutivo. Sin embargo, el despedir posteriormente al secretario de Estado no invalidaría su acto relativo a ese proyecto de ley.

Esa disposición relativa a la ausencia temporera del gobernador no se justificaba en 1952, mucho menos hoy en día con tantos adelantos tecnológicos y en comunicaciones. El gobernador es gobernador en todo momento y no importa dónde se encuentre. La figura de gobernador interino es un anacronismo que debemos dejar atrás en cualquier revisión constitucional futura.

El pueblo de Puerto Rico tiene que sentirse orgulloso de su gesta democrática del verano 2019. Pero la experiencia vivida y el activismo democrático de hombres y mujeres de todas las edades y trasfondos sociales, no debe quedarse en ese verano. El reclamo del país es de mayor participación democrática en la cosa pública. La creación del cargo de vicegobernador debe ser una de esas vías para ampliar nuestras bases democráticas.