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Por el profesor Andrés L. Córdova Phelps

El P. de la C. 1891, presentado el 11 de octubre de 2023, propone enmendar el Código Electoral de 2020, a los fines de habilitar a las personas extranjeras domiciliadas en Puerto Rico, que cuenten con permiso de residencia legal permanente, como Elector de Puerto Rico, entro otros asuntos. Ya en el 2015, el pasado Gobernador Alejandro García Padilla había propuesto algo similar. Al igual que entonces, esta propuesta levanta toda una serie de cuestionamientos y controversias sobre su viabilidad política y jurídica.

Desde la perspectiva eminentemente político-electoral, la propuesta sin duda va dirigida a cortejar el favor político de aquellas personas de origen extranjero que pudieran ver este esfuerzo con algún grado de simpatía. Esta propuesta, sin embargo, también puede ser leída como un intento por pescar votos a expensas de diluir el voto de los ciudadanos. Habrá que ver cómo se perfila la discusión pública sobre este asunto.

Desde la perspectiva jurídica el asunto es mucho más delicado y complejo e invitará, de ser legislada, a nuevas controversias ante los tribunales. El nervio de la controversia es si es posible legislar bajo la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para que no ciudadanos puedan votar en las elecciones generales en Puerto Rico.

La Ley Electoral vigente requiere que todo elector sea un ciudadano de Estados eUnidos y de Puerto Rico. En el conocido caso de Ramírez Ferrer v. Mari Bras, 144 DPR 141 (1997), citado por algunos como apoyo jurisprudencial para la adelantar la propuesta, la controversia era si una persona que había presentado su renuncia a la ciudadanía americana, podía votar en tanto era un ciudadano puertorriqueño. Es preciso recordar que al final del día, para todos los fines legales pertinentes, Juan Mari Brás nunca dejó de ser ciudadano americano ya que el Departamento de Estado de los Estados Unidos nunca aceptó su renuncia.

En este caso el Tribunal Supremo señaló que el sistema electoral de un estado es fundamentalmente un asunto estatal (o, en nuestro caso, territorial), no federal y que por lo tanto la Asamblea Legislativa tenía la facultad de regular los requisitos sobre quienes podían votar en su jurisdicción. Aun cuando el Tribunal Supremo avaló la constitucionalidad de la ley electoral al requerir que el elector fuera ciudadano americano por el interés legítimo que tiene el Estado en asegurar la lealtad de su ciudadanía, se resolvió – en un ejercicio de jiu-jitsu jurídico – que siendo Mari Brás un conocido miembro de la comunidad política puertorriqueña tenía derecho al voto como ciudadano puertorriqueño, según definido por el artículo 10 del Código Político vigente, 1 L.P.R.A. §7.

Hay que subrayar que esta opinión consultiva no atendía la hipótesis de un extranjero – quien posee la ciudadanía de otro país – que no es ciudadano puertorriqueño y ciudadano americano. Es decir, el caso Ramírez Ferrer no dispone de la controversia que pudiera levantar el P de la C. 1891.

El concepto de la ciudadanía va atado, por supuesto, al ciudadano, quien se define como el miembro de una comunidad política, sujeta a la jurisdicción de un Estado con todos los derechos y obligaciones que ésta impone. En Puerto Rico, la Ley Foraker (1900), la Ley Jones (1917) y la Ley de Relaciones Federales (1950) habilitaron la existencia de una ciudadanía puertorriqueña, que es la que se recoge en nuestro Código Político vigente, el cual es estrictamente de carácter domiciliario.

A partir de la concesión de la ciudadanía americana por la Ley Jones – del 1900 al 1917 éramos «nacionales» americanos, similar a la situación actual del os samoanos – la ciudadanía puertorriqueña va unida a ella. Inclusive, el caso de Mari Brás, y el no reconocimiento de su renuncia por el Departamento de Estado de los Estados Unidos es índice de ello. En otras palabras, para fines estatutarios no se puede ser ciudadano puertorriqueño sin ser ciudadano americano. En este sentido me parece que una lectura integrada de los artículos 5, 5a y 5b de la Ley de Relaciones Federales, unida a la primera oración de la decimocuarta enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, arrojan esta conclusión. En este contexto, las expresiones del entonces Juez Asociado Corrada del Río en su disidencia en el caso Ramírez Ferrer sobre la inseparabilidad de la ciudadanía puertorriqueña de la ciudadanía americana son ilustrativas.

Si bien es cierto que la Constitución del Estado Libre Asociado en su Art. VI, §4, dispone que «será elector toda persona que haya cumplido 18 años de edad, y reúna los demás requisitos que se determine por ley», callando el texto sobre si la ciudadanía (puertorriqueña o americana) es un requisito constitucional para ejercer el voto en Puerto Rico; no es menor cierto que en el preámbulo se reconoce la cardinal importancia de la ciudadanía americana, y la ciudadanía en general, como categoría rectora de nuestra democracia representativa.

Más aún, el Art. II, §2, de nuestra Constitución expresamente dispone que «las leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral.» Por otro lado, dadas las disposiciones referentes a la ciudadanía de Puerto Rico en la Ley de Relaciones Federales, no se debe perder de vista que nuestra Constitución viene obligada a ser compatible con la Ley de Relaciones Federales y con la Ley 600 que la habilitó.

Desde la perspectiva constitucional federal el derecho al voto está protegido a los ciudadanos, conforme las enmiendas decimocuarta (la cual confiere la ciudadanía americana a los nacidos o naturalizados), decimoquinta (color y raza), decimonovena (sexo), vigésimo cuarta (impuestos) y vigésimo sexta (edad) de la Constitución, y por el Voting Rights Act de 1965, según enmendada.

Las personas extranjeras, al no ser ciudadanos americanos, no tienen un derecho constitucional al voto, lo cual no significa ipso iure que no se le pueda reconocer el derecho al voto por estatuto. Sin embargo, bajo leyes federales, los extranjeros no tienen tal derecho en los procesos electorales para cargos federales, e inclusive si votaran pudiera constituir un delito sujeto a pena de cárcel y deportación. Véase Voting by Aliens, Pub. L. 104-208, según enmendada, 18 U.S.C. §611.

En lo referente a los estados o territorios, muchos de ellos reconocieron en un pasado el derecho al voto de los extranjeros. Desde 1926, sin embargo, ningún Estado de la unión permite que los extranjeros voten en sus elecciones generales, aunque sí en algunas instancias aisladas a nivel de asambleístas municipales. Es decir, salvo que las respectivas constituciones de los Estados o Territorios dispongan lo contrario, es de la competencia de sus legislaturas determinar los requisitos para ejercer el derecho al voto. En esto el caso de Ramírez Ferrer sigue de cerca a la doctrina jurisprudencial federal y estatal.

En Puerto Rico, no hay duda de que al presente la ley electoral requiere que el elector sea ciudadano americano. Nuestra Constitución no dispone expresamente del requerimiento de la ciudadanía como condición para ejercer el voto. En este sentido, una primera lectura parecería sugerir que nuestra legislatura pudiera tener la facultad de enmendar la ley electoral para fijar o liberalizar los requisitos para ser elector. Sin embargo, las expresiones sobre la importancia de la ciudadanía americana, y la ciudadanía en general, expuestas en el preámbulo de la Constitución, apuntan a que permitir por la vía legislativa el voto a los extranjeros domiciliados pudiera constituir una coacción por parte del Estado en las prerrogativas electorales del ciudadano, quienes verían su derecho al voto diluido, restándole igualdad y eficacia en su participación democrática.

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