Como sociedad políticamente organizada, Puerto Rico contempla en vilo como su rama más representativa –la Legislatura– se inclina a considerar seriamente un acto político sin precedentes en la isla. La figura del residenciamiento, como poder otorgado a la Asamblea Legislativa, es una de poca discusión jurídica y política, ya que nunca se ha tenido que utilizar. Todos los referentes recientes en cuanto al proceso de un residenciamiento se encuentran en otras jurisdicciones. Este segundo artículo de Microjuris pretende abrir una de varias conversaciones con juristas destacados en Derecho Constitucional. Estos comparten su perspectiva acerca de los escenarios políticos y jurídicos que emergen a raíz de las consultas iniciadas por parte de los cuerpos legislativos sobre el tema de un posible residenciamiento del Primer Ejecutivo.

Nuestra primera publicación en esa dirección detalla de forma general el marco estatutario de manera sencilla. Intenta abordar posibles controversias en el proceso de cómo atender una posible vacante en la silla del primer ejecutivo del país. Es preciso puntualizar que el ánimo de estas publicaciones es uno estrictamente dirigido a que nuestros lectores conozcan el funcionamiento de su gobierno, y desarrollar a su vez una necesaria discusión jurídica para el provecho de la clase togada. Todas las consultas en el presente artículo gozan de la neutralidad del análisis de profesores de carta cabal en la materia.

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En esta edición, presentamos la opinión del Prof. Carlos E. Ramos González, quien es Catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Interamericana de Puerto Rico. Ofrece los cursos de Teoría, Derecho Constitucional I y II, Teoría, Doctrina y Práctica de la Litigación, Derecho Constitucional Avanzado (Derechos del Confinado, Derecho y Orientación Sexual) y Seminario de Libertad de Expresión. Se unen a Ramos González el Prof. Efrén Rivera Ramos, quien es Catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. Ofrece los cursos de Derecho Constitucional, Teoría del Derecho, Sociología del Derecho y Seminarios sobre Derecho Constitucional; y el Prof. Luis José Torres Asencio, quien es profesor de Derecho Constitucional, Derecho Ambiental y Derecho Procesal Apelativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, donde también es Co-Director del Proyecto de Desarrollo Económico Comunitario y Derecho a la Ciudad (Proyecto DeCiudad) de la Clínica de Asistencia Legal y la Oficina Legal de la Comunidad, Inc.

I. Sobre la naturaleza política del proceso de residenciamiento

El delegado de la Convención Constituyente, Luis Negrón López, en el debate recogido en el Diario de Sesiones, dice que «[e]l proceso de residenciamiento no es un proceso judicial, es un proceso político, es un proceso de gobierno. No es un proceso judicial de administración de justicia, ni está sujeto a revisión, ni puede ser modificada una decisión del Senado por ningún tribunal». ¿Qué podemos deducir de las palabras de Negrón López, con respecto a la naturaleza del proceso de residenciamiento?

Carlos E. Ramos González:
Efectivamente se trata de un proceso político, no judicial. A lo que Negrón López se refiere es a que –en virtud de la separación de poderes– la eventual decisión que tomen las cámaras legislativas de residenciar al Gobernador es final y no es revisable ante los tribunales. Esto porque la Constitución textualmente le asigna el rol de residenciar exclusivamente a las cámaras legislativas. Por ejemplo, no se puede pretender impugnar una decisión de residenciamiento a los tribunales pues ello constituiría lo que hoy en día se conoce como un asunto no justiciable o una cuestión política.

Para dar un ejemplo, del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en la década de los noventa vio un caso relacionado con el residenciamiento de un juez federal (que la Constitución contempla que sólo puede ser residenciado). Este caso nos sirve bien de analogía en tanto y en cuanto el lenguaje de nuestra Constitución sobre el tema de residenciamiento es muy similar al de la Constitución federal. En este caso se establece que el proceso de residenciamiento se inicia en la Cámara, pero que el juicio se da en el Senado. En ese caso había una discusión acerca de qué significa la expresión «juicio en el Senado». ¿Será plenario? ¿Será que la Cámara también podía llevar una especie de mini juicio en el proceso de aprobar los artículos del residenciamiento? El Tribunal Supremo explicó que, por supuesto, el último intérprete de la Constitución es el Tribunal Supremo. No obstante, reafirmó su interpretación acerca del significado de la palabra «trial» o juicio. La misma era suficientemente amplia y el Tribunal Supremo de los Estados Unidos valoraba mucho más el hecho de que eso es un proceso político, relativo a las ramas políticas, por cuanto la decisión que tomen las cámaras legislativas no queda sujeta a revisión judicial. Quizás eso es lo que el delegado Negrón López quería decir porque, aunque el caso que menciono es de los años noventa, existe jurisprudencia desde los años treinta del Supremo federal que iban en esa dirección y que evidentemente los delegados de la Convención Constituyente deben haber tenido conocimiento. Yo no he tenido la oportunidad de revisar el informe de la Escuela de Administración Pública o de otro documento para saber cuánto de esto se tomó en cuenta. Presumo que estaban al tanto de todos esos acontecimientos. Eso es lo que en esencia quiso decir el delegado Negrón López.

Luis José Torres Asencio:
El proceso de residenciamiento es uno desvinculado de lo que sería el proceso de adjudicación de, por ejemplo, cualquier imputación de conducta criminal que se daría en un tribunal de justicia. De hecho, la propia disposición constitucional habla de que el fallo condenatorio del Senado en un caso de residenciamiento solamente se limitaría a la separación del cargo de la gobernación y que solamente luego de esa separación del cargo es que una persona que haya ocupado el cargo de Gobernador podría estar sujeta entonces a acusación en un proceso judicial. Esto también implica que ciertas normas que de ordinario aplicarían, como lo son las normas procesales y las normas evidenciarias que aplicarían en un juicio de un tribunal de justicia, no van a ser de aplicación en lo que se llamaría un juicio de residenciamiento. Así que, definitivamente, hay un deslinde entre la naturaleza política del proceso de residenciamiento y lo que sería un proceso ordinario judicial en un caso de naturaleza criminal.

II. Estándar de prueba

¿Cuál es el estándar probatorio una vez pase la controversia al Senado, tal vez usando de referencia el proceso de residenciamiento más cercano a nosotros, el del presidente Bill Clinton iniciado el 19 de diciembre de 1998?

Carlos E. Ramos González:
Eso es una magnífica pregunta. Requiere por supuesto mayor investigación de lo que yo he podido hacer, que ha sido muy preliminar. Y es que no hay una decisión del Tribunal Supremo de los Estados Unidos que explique eso y en efecto, hay diferentes puntos de vista en la academia sobre el estándar de prueba. Sobre ello puedo resumir que, como saben, en términos generales en los procesos judiciales puede decirse que hay tres tipos de estándares de prueba que son: más allá de duda razonable (utilizado en el procedimiento criminal); preponderancia de la prueba, que se refiere a que se favorece a quien traiga «mejor prueba» (este suele usarse en los procesos civiles); y un intermedio que se utiliza en determinados casos que fue el que se usó y se usa en el caso cuando se expulsa a un legislador y en los casos de destitución en una comisión de disciplina de jueces en el Tribunal Supremo que es el llamado estándar de la evidencia «clara, robusta y convincente». Sobre esto, según el consenso de los comentaristas, el estándar a utilizarse en determinados casos es parte de las reglas que hay que aprobar en el Senado sobre ese juicio político, jurídico, constitucional.

En el caso de residenciamiento del Gobernador, el Senado podría adoptar el estándar de prueba «clara, robusta y convincente» o cualquier otro estándar. Y es que hay que señalar que este es un proceso muy extraño y peculiar, pues como no tenemos experiencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico sobre el mismo, se torna en un proceso más interesante y más complejo, por así decirlo. Hay que fijarnos en que, en un sentido, el Senado va a actuar con el rol de jurado, pero ese mismo «jurado» va a aprobar las reglas que van a regir el proceso de residenciamiento. He aquí lo peculiar. Conocemos que, de ordinario, un jurado no aprueba las reglas que va a utilizar para tomar una decisión en un procedimiento criminal, así que mucho va a depender de cuál va a ser el estándar de prueba de la decisión que se tome al aprobarse las normas (porque se tienen que aprobar unas normas por el propio Senado) que van a regir en el juicio político que se va a estar dando en el Senado, si se lleva a cabo un residenciamiento. Si se aprueba la utilización del estándar intermedio de la evidencia «clara, robusta y convincente» veremos el agravante de que ese jurado (todos los senadores y senadoras), como se sabe, pues algunos de ellos son abogados y abogadas, mientras que otros no tienen ni idea de cómo aplicar ese estándar. Por eso es que, al final de todo, como la decisión que tome el Senado en un residenciamiento no es revisable por los tribunales, al final será lo que cada uno (senador o senadora) decida en su conciencia al momento de votar.

El tema, sin duda, es fascinante. Por ejemplo, en el proceso llevado a cabo contra el presidente Bill Clinton, el cual sabemos que no progresó y se cayó en el Senado, y como pasó un poco también en el del presidente Richard Nixon, uno de los senadores, que tuvo uno de los votos decisivos —el senador Robert Bird— expresó que estaba convencido de que este señor ha violentado leyes y que todos sus posibles delitos y otras actuaciones suyas "merecen que lo destituyamos" y que se cumplían todos los estándares de prueba aplicables. Sin embargo, a la hora de votar, dijo que pese a ello "yo no creo que es bueno para el País que lo destituyamos y por eso voto en contra de sacar al Presidente". Por otro lado y de la misma manera, los senadores podrían decir que aquí no hay delito cometido, que aquí no hay nada desde el punto de vista jurídico pero que "mi sentido común de decencia, de dignidad, lo que capto en mi distrito, lo que es bueno para el país es que aún sin tener esa prueba que ustedes los abogados llaman «de delito», quiero que se vaya". Esto sorprendería a cualquiera, ¿no? Pero es así el proceso en esa determinada cámara porque no hay un cuerpo ulterior que va a poder revisar ese voto. Esto sería, por ejemplo, un error de Derecho en un proceso judicial, pero como aquí en este proceso de residenciamiento no hay quien revise eso específicamente porque al final el proceso es uno político, incluso el voto, no importa las reglas que se adopten. Cuando un senador o senadora va a votar, va a votar como quiera, sin que nadie pueda pasar juicio sobre su voto. Y por eso es que un proceso como este debería comenzar y culminar luego de que haya un consenso en el País, en las fuerzas políticas, y que se haya convencido a esos senadores y senadoras de la indignidad que representa el actual gobernante de permanecer en el puesto.

Como vemos, hay toda una serie de elementos en el proceso político de residenciamiento en las cámaras, no revisable, que podría o estar alineado con la voluntad del pueblo o ir en contra de esta. En este último caso, sólo quedaría el proceso electoral que venga el año que viene para castigar al Gobernador porque no hay tribunal que pueda entrar a pasar juicio sobre una equivocación, por ejemplo, sobre la decisión de un senador o senadora.

Luis José Torres Asencio:
No estamos hablando de un proceso que esté condicionado por el estándar de prueba de «más allá de duda razonable», sino que depende de las reglas de juego que se autoimpongan tanto los representantes como el Senado y, por supuesto, la Jueza Presidenta que es quien preside ese juicio de residenciamiento.

III. Según el escenario actual, a falta de Secretario de Estado en propiedad, ¿rige el orden sucesoral dispuesto en la Constitución o aquello establecido en la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952?

Muchos han hecho referencia a la Sección 9 del Artículo 4 de la Constitución de Puerto Rico, en el caso actual porque, para todos los efectos, no contamos con un Secretario de Estado en propiedad. Ante una posible vacante sin que se hubiese nombrado a un Secretario de Estado o, habiéndose nombrado, éste no sea confirmado por ambos cuerpos legislativos, ¿quién podría entonces suceder al Primer Ejecutivo en caso de renuncia o residenciamiento?

Carlos E. Ramos González:
Como sabemos, esto está siendo objeto de reflexión entre los abogados más pensantes de la Patria como, por ejemplo, un abogado joven que yo distingo muchísimo que es el licenciado José Márquez, quien ha escrito sobre las dudas que levantan esas dos disposiciones constitucionales y yo las comparto. Es decir, cómo armonizar esos dos artículos, esas dos secciones (Art. 4, secs. 7 y 9), qué efectivamente quiere decir «simultáneamente», cómo interpretar eso, qué significa lo que aplicaría aquí que es la Sección 9 (Art. 4) relativo a la renuncia del Gobernador cuando no haya un Secretario de Estado confirmado. ¿Se aprobó ese articulado para una situación como esta? Bueno, la respuesta es que no porque cuando uno busca en la Asamblea Constituyente lo que dice don José Trías Monge no tiene que ver con este escenario que tenemos hoy. Se aprobó esa Sección 9 por las dudas que había en el momento sobre qué pasaba si el Gobernador faltaba antes de poder tomar posesión, si se viesen en esa situación. Se origina más bien para atender el período entre que un Gobernador es electo en elecciones pero no llega a estar para la fecha de tomar posesión como tal. A esto se añade que la ley sucesoral ha sido enmendada varias veces y las últimas enmiendas de 2005, que pretenden aclarar un poco el orden sucesoral, etcétera, hacen referencia a la Sección 9, y dicen que «sin perjuicio de lo que diga la Sección 9». Entonces, aquí hay un tema lo suficientemente ambiguo como para que, en su día, lo tenga que interpretar el Tribunal Supremo. Anticipo que si se interpretase es que lo que aplica hoy en el escenario que tenemos es lo dispuesto en la Sección 7 en cuanto al orden sucesoral y que por lo tanto si no hubiese Secretario de Estado en propiedad, quien entraría de Gobernadora en este caso sería la Secretaria de Justicia que, como saben, tendría que pasar el crisol del Senado y, como sabemos, ahí hay problemas políticos pues, a lo mejor, deciden los gobernantes de turno proclamarse que eso es lo que dice la ley y que fuese la Secretaria de Justicia en este caso la nueva Gobernadora. En ese caso, entonces tendríamos posiblemente a las cámaras legislativas, ciertamente el Senado, reclamando en los tribunales que lo que aplica es realmente la Sección 9 o que hay que armonizar lo que dice en la Sección 7 y en la 9, para quizás cuestionar ese nombramiento y decir que las cámaras son quienes tienen que designar al sustituto del Gobernador y entonces eso, eventualmente, lo decidirá el Tribunal Supremo. Dicho de otro modo, creo que podría haber, quizás no, quizás se adopta por consenso otra interpretación constitucional que establezca que nos olvidemos de la Sección 9 y simplemente se sigue el orden sucesoral, sea quien sea la Secretaria de Justicia, pero ahí está la posibilidad de un conflicto constitucional que por supuesto yo no tengo una respuesta definitiva porque tendría que analizarse la cuestión mucho más a fondo. Además, que ello queda sujeto a los acontecimientos del día a día porque, como sabemos, el fondo detrás de todo esto es que lo que diga la Constitución o lo que diga la ley sobre el orden sucesoral, en el fondo de lo que se va a tratar es de un asunto de voluntad política que tengo la impresión de que se está debatiendo en este Puerto Rico nuevo, más que nunca en las calles, más que el los tribunales o en la Constitución.

Sobre el juicio de residenciamiento, lo que establecen las Constituciones tanto federal como la de Puerto Rico es un mecanismo para revocar el mandato del pueblo que eligió al Gobernador. Es por esto que no se puede tomar livianamente el tema del juicio de residenciamiento. Claro está, la realidad se impone. En lo que los constitucionalistas y los abogados seguimos pensando en los consensos o si se dan o no se dan los elementos del delito, pues hay una presión pública, incluso mundial, incluso de sectores del gobierno federal extraordinarias que vamos a ver adónde llega uno y adónde se extiende el otro, pero no olvidemos lo complejo y delicado del asunto, porque la implicación es pasar por encima de lo que fue el mandato electoral. Esto, en democracia representativa, esto cuenta muchísimo, con todos sus defectos y sus imperfecciones porque claro, en otros países, en otras constituciones, el estado de derecho permite revocar el mandato por proceso electoral ante las elecciones pero eso nuestra Constitución no lo contempla. En un sistema parlamentario se podría derrumbar el gobierno mediante una votación en el Parlamento y llamar a elecciones, pero eso nuestro sistema no lo contempla. Lo que nuestro sistema contempla es el residenciamiento o la renuncia.

Efrén Rivera Ramos:
No habiendo un Secretario de Estado, le corresponde sustituir al Gobernador a la Secretaria de Justicia. Ahora, el Secretario de Estado, según la propia Ley 7, no tiene que estar en propiedad. Si uno mira lo que dice el Artículo 1 de la ley dice que para uno poder ocupar el cargo del Gobernador de forma permanente cuando hay una vacante absoluta las personas que están en ese orden tienen que estar ya ocupando su cargo en propiedad, es decir, haber sido nombrados y confirmados por el Senado, excepto el Secretario de Estado. Así que esa excepción que está pensada en la ley podría permitir a un Secretario de Estado interino a que sustituya al Gobernador. Lo que ocurre es que no se ha leído con detenimiento lo que esa ley dispone. La ley dispone que el que ocupe el cargo de Gobernador tiene que estar en propiedad, excepto el Secretario de Estado.

Luis José Torres Asencio:
La verdad es que hay un grado de incertidumbre importante respecto a la interpretación de estas cláusulas, particularmente porque estamos en una situación que de producirse una eventual renuncia del Gobernador o su residenciamiento estaríamos ante un evento que nunca ha ocurrido en nuestra historia y por ende no hemos activado esas disposiciones. Mi lectura de ambas secciones, de la Sección 7 y la Sección 9 del Artículo 4 de de la Constitución, es que en el contexto en el que estamos debe prevalecer el lenguaje de la Sección 7 y que el proceso simplemente se aplique con relación a las disposiciones sobre la transición del puesto de Gobernador interino, que debería ser ocupado por la persona que ostente el próximo cargo en el orden establecido, ello en ausencia de un Gobernador y un Secretario de Estado.

Me parece que la Sección 9 está redactada en términos de aplicarse solamente a inicios de cuatrienio cuando estemos hablando de un Gobernador que no ha tomado posesión o que renuncie antes de haber tomado posesión. Esto es igual también para el Secretario de Estado pues incluso se hace referencia a la primera sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa, lo que hace pensar que se trata de un contexto de inicios de un cuatrienio. Definitivamente son disposiciones que no han sido interpretadas previamente y cuyo historial del Diario de Sesiones me parece que no esclarece mucho estos temas pero me parece que esta es la mejor lectura de esta sección.

IV. Próximos pasos para iniciar proceso de residenciamiento

Luis José Torres Asencio:
La Legislatura tiene ante su consideración una petición de parte del representante Denis Márquez para activar el proceso de residenciamiento. Evidentemente en la medida en la que la Legislatura no está en sesión pues ésta tendría que convocarse mediante el voto afirmativo de dos terceras partes de sus integrantes y así éste sería el primer paso. Como segundo paso, una vez eso ocurra, entonces la Cámara de Representantes podría designar una comisión especial ad hoc para comenzar el proceso investigativo y de presentación formal de cargos. En tercer lugar, la Legislatura tendría que establecer las reglas de juego de lo que vaya a ser el proceso de residenciamiento. Esto podría ocurrir en relativamente un corto tiempo si la voluntad legislativa estuviera allí para ello. Y finalmente, la duración del juicio de residenciamiento dependerá de la cantidad de prueba que se presente la cual supongo que sería sustancial.

Carlos E. Ramos González:
La decisión del Presidente de la Cámara de consultar a juristas sobre el proceso de residenciamiento da la impresión de que es producto de un consenso de las fuerzas políticas representadas en la Cámara y, si eso es así, pues ese es un buen primer paso. Pero, por otro lado, aún si fuera así, están dando 10 días y yo creo que la presión pública va a exigir que eso sea antes para que se tenga una respuesta. Ahora, si la acción del Presidente de la Cámara no es resultado de un consenso, entonces posiblemente el proceso se atrase. Además, hay que indagar qué va a suceder porque leí que la consulta se hacía para que cada uno de los partidos hiciera un análisis individual, ¿qué quiere decir eso, que van a haber tres informes, o que la resolución creando esa comisión inicial no es de consenso? Y bueno, en principio hay que determinar si en ese chat hay la comisión de un delito, esto como primer paso para iniciar el proceso de residenciamiento. Ahora, ese primer paso tiene que ser consensuado porque si no, esa gestión va a estar avocada al fracaso también.

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